II SAB/Bk 74/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 sierpnia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skarg Stowarzyszenia E. we W., Stowarzyszenia O. w P. i R. w B. na bezczynność Wójta Gminy Nowy Dwór w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Nowy Dwór do przekazania odwołania od decyzji, 2. stwierdza, że Wójt Gminy Nowy Dwór dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Wójtowi Gminy Nowy Dwór grzywnę w wysokości 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych, 4. oddala skargę w zakresie wniosków Stowarzyszenia E. we W. i Stowarzyszenia O. w P. o przyznanie sumy pieniężnej, 5. zasądza od Wójta Gminy Nowy Dwór na rzecz Stowarzyszenia E. we W. i Stowarzyszenia O. w P. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 6. zasądza od Wójta Gminy Nowy Dwór na rzecz R. w B. 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 3 lutego 2025 r. znak: RK.6220.1.2024 Wójt Gminy N. (dalej powoływany jako: "organ", "Wójt Gminy") ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 18 kurników o obsadzie łącznej 4.545,144 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ew. [...] w miejscowości N. Stowarzyszenie E. z siedzibą we W. oraz Stowarzyszenie O. z siedzibą w P. (dalej powoływani także łącznie jako: "Stowarzyszenia") wniosły odwołania od ww. decyzji, które wpłynęło do organu w dniu 5 marca 2025 r. Odwołania złożyli także Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku (dalej powoływany także jako RDOŚ) w dniu 19 lutego 2025 r., T. w O. (pismo z 27 lutego 2025 r.), T. (pismo z 4 marca 2025 r.), Prokurator Regionalny w Białymstoku (pismo z 21 lutego 2025 r.) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 maja 2025 r. Stowarzyszenie E. oraz Stowarzyszenie O. reprezentowane przez pełnomocnika zaskarżyły bezczynność Wójta Gminy w zakresie braku przekazania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej powoływane także jako Kolegium) odwołania wniesionego na ww. decyzję przez Stowarzyszenia. W uzasadnieniu skargi wskazały, że pomimo upływu określonego w art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.) 7-dniowego terminu na przesłanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu organ do chwili obecnej nie przekazał odwołania Kolegium. Stowarzyszenia podniosły, że nie otrzymały również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia. Skoro zatem organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie przekazania odwołania organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a. i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. O rażącym charakterze powyższego naruszenia świadczy zdaniem Stowarzyszeń nie tylko przeszło dwumiesięczne opóźnienie w przekazaniu odwołania, które zgodnie z obowiązującymi przepisami powinno nastąpić w terminie 7 dni, ale dodatkowo fakt, że skarżący podejmowali już próby interwencji mającej na celu przekazanie odwołania do Kolegium. W tym celu wystosowane zostało pismo do Kolegium, w którym poinformowano o fakcie braku przekazania odwołania, które spotkało się z odpowiedzią Kolegium i skierowaniem do Wójta Gminy pisma mającego na celu wyjaśnienie zaistniałego stanu sprawy. Pomimo otrzymania ww. korespondencji organ w dalszym ciągu nie przekazał zgodnie z przepisami k.p.a., a zatem pozostaje w stanie bezczynności od 12 marca 2025 r. Stowarzyszenia podkreśliły, że nie jest to pierwszy taki przypadek, bowiem organ już uprzednio zażalenie na postanowienie zawieszające postępowania w sprawie o znaku: RK.6220.3.2024 przekazał do Kolegium dopiero po 2 miesiącach i po interwencji pełnomocnika Stowarzyszeń. W związku z powyższym wniosły o zobowiązanie Wójta Gminy do przekazania ww. odwołania do Kolegium, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu grzywny w maksymalnej wysokości, zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszeń sumy pieniężnej w wysokości po 20.000 zł, a także o zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszeń kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszeń organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zakres materiału, jaki był do przeanalizowania, a także rzetelność odpowiedzi na odwołania przyczyniły się do tego, że dokumentacja została przekazana do Kolegium w dniu 13 czerwca 2025 r. Pracownik odpowiedzialny za przekazanie odwołania w Urzędzie Gminy zajmuje się kilkoma sprawami z zakresu decyzji środowiskowych, a także naliczania opłat za gospodarowanie odpadami, co pochłania mnóstwo czasu. Inwestorzy z racji sumienności zwrócili się z prośbą o przedstawienie swoich odpowiedzi na odwołanie, aby materiał był kompleksowy i przejrzysty. Inwestycja budzi wśród mieszkańców, jak i innych organizacji skrajne emocje, co spowodowało, że wpłynęło do tutejszego urzędu 5 odwołań od decyzji środowiskowej w krótkim odstępie czasu, które zostały szczegółowo i rzetelnie rozpatrzone. Wskazano, że przedłużenie terminu przesłania odwołania Stowarzyszeń do Kolegium nie wpłynęło negatywnie na postępowanie odwoławcze, a pomogło organowi na rzetelną i obszerną obronę wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w tak trudnym temacie jak ochrona środowiska w świetle planowanej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 maja 2025 r. RDOŚ reprezentowany przez pełnomocnika również zaskarżył bezczynność Wójta Gminy w zakresie braku przekazania do Kolegium odwołania wniesionego na ww. decyzję przez RDOŚ. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że do RDOŚ wpłynęło pismo Kolegium z dnia 7 kwietnia 2025 r., z którego wynikało, że odwołanie Stowarzyszeń od ww. decyzji, które zostało złożone w dniu 28 lutego 2025 r., nie zostało przekazane organowi odwoławczemu przez Wójta Gminy. RDOŚ zwrócił się do Kolegium z zapytaniem, czy jego odwołanie zostało przekazane. W piśmie z dnia 22 kwietnia 2025 r. Kolegium wskazało, że nie wpłynęły żadne odwołania od ww. decyzji. Skoro organ nie przesłał odwołania strony w ustawowym terminie, tj. w ciągu siedmiu dni od dnia, w którym je otrzymał, to tym samym dopuścił się on bezczynności. W związku z powyższym RDOŚ wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy do przekazania ww. odwołania Kolegium, stwierdzenie, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na Wójta Gminy grzywny, a także o zasądzenie na rzecz RDOŚ zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę RDOŚ organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzył argumentację wyrażoną w odpowiedzi na skargę Stowarzyszeń. W piśmie z 29 lipca 2025 r. Stowarzyszenia uzupełniły dotychczasową argumentację. Wskazały, że pomimo złożenia przez nie odwołania organ kontynuował prowadzenie postępowania, oczekując na ustosunkowanie się strony postępowania do wniesionych odwołań. Wskazano, że bezprawne zachowanie organu doprowadziło do ponad trzymiesięcznego opóźnienia w przekazaniu odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r. II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r. II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r. I OSK 934/14; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r. I OSK 974/19, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla stwierdzenia czy organ pozostaje w bezczynności nie mają zatem znaczenia przyczyny, które spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie. Skarga na bezczynność pełni funkcję gwarancyjną dla strony, zabezpieczając ją przed brakiem reakcji organu w zakresie rozpatrzenia jej sprawy. Ocenę, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu, należy przeprowadzić uwzględniając sposoby i formy załatwienia sprawy, jakie każdorazowo przewidują przepisy mające w danej sprawie zastosowanie. W realiach rozpoznawanego przypadku do Wójta Gminy, który to organ wydał decyzję z 3 lutego 2025 r. znak: RK.6220.1.2024 o środowiskowych uwarunkowaniach, wpłynęły m.in. odwołania Stowarzyszeń oraz RDOŚ. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. W art. 132 k.p.a. mowa jest o tzw. autokontroli. Tym samym od dnia, w którym organ otrzymał odwołania skarżących, miał on siedem dni na ich przesłanie do Kolegium, ewentualnie mógł wydać nową decyzję zgodnie z art. 132 k.p.a. W ustawowym terminie organ nie dokonał żadnej z tych czynności. Z akt sprawy wynika, że odwołanie Stowarzyszeń wpłynęło do Urzędu Gminy N. w dniu 5 marca 2025 r. Na odwołaniu RDOŚ nie przybito pieczęci wpływu do organu, jednak nie jest sporne, że termin z art. 133 k.p.a. nie został zachowany. Do przekazania odwołań doszło dopiero w dniu 13 czerwca 2025 r., a więc już po wniesieniu skarg przez Stowarzyszenia (7 maja 2025 r.) i RDOŚ (8 maja 2025 r.). Nie budzi więc wątpliwości, że siedmiodniowy termin do przekazania odwołania Kolegium został znacznie przekroczony (o 3 miesiące). Podkreślić należy, że organ, który wydał decyzję w I instancji, nie może przedłużyć terminu zakreślonego w art. 133 k.p.a. Nie przekazując odwołań w terminie przewidzianym przepisami prawa, Wójt Gminy pozostawał w bezczynności, która to ustała dopiero po wniesieniu skargi do sądu. Zgodzić należy się przy tym ze wskazaniami Stowarzyszeń, że postępowanie organu polegające na zasięgnięciu stanowiska strony postępowania (inwestora) było działaniem bezprawnym. Nie jest też usprawiedliwieniem dla organu zawiłość sprawy, związane z określonym postępowaniem kontrowersje, czy też inne obowiązki pracowników organu, szczególnie że przekazanie odwołania nie stanowi czynności skomplikowanej. Natomiast do wyrażenia rzetelnej argumentacji stojącej za daną decyzją służy jej uzasadnienie. Organ I instancji nie jest uprawniony, by przed przekazaniem odwołania zwracać się do strony o stanowisko. Nic nie stoi przecież na przeszkodzie, by strona przedstawiła je już w postępowaniu odwoławczym, natomiast organ I instancji, przekazując odwołanie w terminie zakreślonym w art. 133 k.p.a., może przedstawić w piśmie przewodnim własne, niezależne stanowisko w sprawie. Wydając decyzję, nawet w sprawie zawiłej, organ powinien mieć już w niej dostateczne rozeznanie, aby w tym siedmiodniowym terminie samodzielnie odnieść się do argumentów odwołań. W związku z tym, że ostatecznie odwołania zostały 13 czerwca 2025 r. przekazane organowi odwoławczemu, sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie przekazania odwołań od decyzji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Nie ulega przy tym wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności, gdyż przekroczony został termin określony w art. 133 k.p.a., o czym sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji wyroku. Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził również w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. II GSK 1619/18). Uznając naruszenie prawa przez organ jako rażące sąd miał na uwadze, że siedmiodniowy termin do przekazania odwołań Kolegium został przekroczony znacznie, bowiem aż o 3 miesiące, co stanowi w ocenie sądu oczywisty, a przez to rażący przypadek naruszenia prawa. Czynność materialno-techniczna przekazania odwołań nie jest bez wątpienia skomplikowana i nie wymaga dużego nakładu pracy. Czas na przekazanie odwołania nie służy przy tym uzupełnianiu stanowiska organu w sprawie i w szczególności zwracania się o podanie stanowiska do strony postępowania. Działania te były bezprawne i nie mogą w żaden sposób usprawiedliwić przekroczenia terminu. W związku z powyższym w punkcie 3 wyroku sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1.500 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny organowi ma na celu oddziaływać mobilizująco (gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – dla wzmocnienia gwarancji terminowego załatwiana spraw. W sprawie niniejszej sąd miał na uwadze, że przekazanie odwołań jest prostą czynnością, a dodatkowe czynności, które organ podjął przed przekazaniem odwołań nie miały podstaw prawnych. Zdaniem sądu, grzywna we wskazanej kwocie spełni funkcję represyjną oraz będzie oddziaływać prewencyjnie w podobnych sytuacjach. Grzywna ta ma na celu zwrócenie organowi uwagi na to, że już w momencie wydawania decyzji powinien mieć odpowiednie rozeznanie w sprawie, aby w przypadku złożenia odwołania móc się do niego ewentualnie ustosunkować w terminie zakreślonym w art. 133 k.p.a. W sprawie niniejszej sąd ocenił jako niezasadne żądanie przyznania sumy pieniężnej, o czym orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Suma pieniężna jest rozwiązaniem wprowadzonym do postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na niewystarczalność dotychczas istniejących środków ochrony prawnej przed bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organy administracji publicznej. Suma pieniężna ma zapewnić bardziej efektywną ochronę jednostki. Stanowi ona rodzaj rekompensaty za krzywdę, której skarżący doznał na skutek wadliwego działania administracji publicznej. Ma uświadomić skarżącemu, że sąd administracyjny widzi dolegliwości i niedostatki, jakich doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego ochroną (zob. wyrok NSA w sprawie II GSK 1159/19). Zdaniem sądu w sprawie niniejszej nie byłoby zasadne przyznanie sumy pieniężnej Stowarzyszeniom z uwagi na fakt, że są to organizacje społeczne, które zgodnie ze swoimi celami statutowymi biorą udział w określonych postępowaniach. Sprawy te zazwyczaj – tak jak w niniejszej sprawie – nie dotyczą ich własnego, osobistego interesu, lecz ewentualnie interesu społecznego, tym samym nie dotykają one ich osobiście. Negatywne konsekwencje bezczynności organu z zasady w stosunku do organizacji społecznych działających w interesie ogółu nie mogą być poczytywane jako jej krzywda, którą zasądzenie sumy pieniężnej miałoby rekompensować. Celem sumy pieniężnej nie jest zaś, zdaniem sądu, dodatkowa represja w stosunku do organu, gdyż tę funkcję realizuje dostatecznie wymierzenie grzywny w adekwatnej do naruszenia wysokości. W przedmiocie kosztów postępowania sąd orzekł w zakresie skargi Stowarzyszeń jak w punkcie 5 sentencji wyroku, zaś w zakresie skargi RDOŚ jak w punkcie 6 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.