II SA/Wr 269/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi A. Z. na pismo Wójta Gminy Zgorzelec z dnia 28 marca 2025 r. nr ID.7021.8.18.2025/2 w przedmiocie uznania za bezpodstawne żądania zaprzestania stosowania regulaminu odpłatnego przejmowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 7 kwietnia 2025 r. A. Z. (dalej: skarżący), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: u.s.g.). oraz art. 3 § 2 pkt 4 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pismo, stanowiące zgodnie z jego treścią "skargę na Wójta Gminy Z. (dalej również: organ), który pismem nr [...] z dnia 28 marca 2025 r. otrzymanym w dniu 3 kwietnia 2025 r. potwierdził zasadność stosowania regulaminu odpłatnego przejmowania urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych". Podkreślono w treści skargi, że Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] w Z. jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, a gmina jest właścicielem tego przedsiębiorstwa. Skarżący wniósł nadto o unieważnienie ww. regulaminu. Zaskarżone pismo stanowiło odpowiedź organu na pismo skarżącego z dnia 17 marca 2025 r., którym wezwał on Gminę Z. jako właściciela Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] o zaprzestanie stosowania regulaminu odpłatnego przejmowania urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będącego załącznikiem do uchwały zarządu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] nr [...]. W treści pisma wskazano m.in., że na podstawie tego regulaminu przedsiębiorstwo stosuje niedozwolone praktyki oraz algorytm, który zaniża wartość urządzenia o 80 do 90%. Ze względu na tak sformułowany przedmiot sprawy, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 15 kwietnia 2025 r. pismo zarejestrowano: 1/ pod sygnaturą II SA/Wr 269/25 jako skargę na pismo Wójta Gminy Z. z dnia 28 marca 2025 r. w przedmiocie uznania za bezpodstawne żądanie zaprzestania stosowania regulaminu odpłatnego przejmowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz 2/ pod sygnaturą II SA/Wr 270/25, jako skargę na regulamin odpłatnego przejmowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazano, że czynności związane z działaniem wójta jako reprezentanta wspólnika w rozumieniu ustawy o gospodarce komunalnej oraz Kodeksu spółek handlowych nie mieszczą się w granicach sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co czyni skargę bezprzedmiotową i niedopuszczalną. Podkreślono również, że działania PWIK [...] w przedmiotowej sprawie podlegają ocenie sądów powszechnych zgodnie z art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z treścią art. 3 § 2a oraz § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Według art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne, zaś przez dopuszczalność skargi należy rozumieć jej przesłanki zarówno przedmiotowe, a więc określenie od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe, to jest określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest pismo Wójta Gminy Z. w przedmiocie uznania za bezpodstawne żądania skarżącego wystosowanego przy piśmie z dnia 17 marca 2025 r. zaprzestania przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] sp. z o.o. w Z. stosowania regulaminu odpłatnego przejmowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Wprawdzie pismo to pochodzi od organu administracji publicznej, jednakże należy podkreślić, że nie każde działanie organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Oceniając przedmiot zaskarżenia w kontekście przywołanego wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie stanowi on decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) ani postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Oczywistym jest też, że pismo nie jest żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a., ani sprzeciwem od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności w sprawie nie znajduje zastosowania powołany w treści skargi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z którego wynika, że wymienione w tym przepisie akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny. Treść regulacji wskazuje także, że akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Wskazuje się, że akty i czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, lecz jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 3). W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się innymi słowy, że kategoria tego rodzaju aktów lub czynności charakteryzuje się następującymi cechami. Po pierwsze, nie są to decyzje ani postanowienia. Po drugie, mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi. Po trzecie, są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego. Po czwarte, mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy). Po piąte, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz po szóste, podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano na niedopuszczalność skargi na akt administracyjny, gdy jego treść nie niesie za sobą określonych obowiązków nakładanych na stronę skarżącą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1888/23 oraz powołana tam literatura, dostępne w CBOSA). Zaskarżone pismo nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Należy wyjaśnić, że nie rozstrzygnięto nim żadnej sprawy administracyjnej, bowiem w istocie informuje ono skarżącego o stanowisku Wójta jako podmiotu pełniącego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) w spółce jednostki samorządu terytorialnego – gminy, zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679), względem zgłoszonego przez niego żądania zaprzestania ustalania przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] sp. z o.o. w Z. kosztów przejmowania własności urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych przyjętym przezeń regulaminem. Wypada zauważyć, że w świetle art. 49 § 2 Kodeksu cywilnego ustalanie takich opłat następuje w drodze umowy pomiędzy właścicielem urządzeń a przyłączającym je do swojej sieci przedsiębiorcą, w związku z czym kwestionowane stanowisko dotyka w istocie stosunków cywilnoprawnych. Powyższe potwierdza dodatkowo zawarty w ww. regulaminie zapis, zgodnie z którym przyjęte w nim zasady nie stanowią przeszkody do prowadzenia przez PWiK i uprawniony podmiot negocjacji dotyczących odmiennego ukształtowania zasad przejmowania urządzeń. Stąd też stanowisko Wójta mieszczące się w granicach sporu dotyczącego materii prawa cywilnego nie może być poddane kontroli sądu administracyjnego. Ponadto, treść zaskarżonego pisma nie zawiera autorytatywnego ustalenia odnośnie przysługujących skarżącemu praw czy nakładanych na niego obowiązków, w związku z czym ma ono de facto charakter wyjaśniający (informacyjny). Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, w myśl którego działanie wójta (tj. organu wykonawczego gminy) jako wspólnika spółki kapitałowej, nie mieści się w granicach sprawy administracyjnej. Skoro stanowisko organu, którym uznano za bezpodstawne żądanie zaprzestania stosowania regulaminu odpłatnego przejmowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, nie dotyczy w sposób bezpośredni indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu (a przy tym i ewentualne zaniechania) nie stanowią czynności materialno-technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ani żadnego innego aktu, który podlegałby sądowej kontroli. Pismo to, zdaniem Sądu, nie ma również waloru zarządzenia (ani tym bardziej uchwały) podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, które mogłoby być przedmiotem skargi wnoszonej w trybie powołanego przez skarżącego art. 101 ust. 1 u.s.g. Powołany przepis stanowi bowiem, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Pismo wójta gminy, mające charakter stricte informacyjny, nie mieści się w katalogu aktów wymienionych w powyższym przepisie. Z uwagi zaś na charakter kwestionowanego przez skarżącego działania organu, w żaden sposób również nie można uznać, że odnosi się ono do jego indywidualnego interesu prawnego czy też do bezpośredniego naruszenia jego uprawnienia. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną.