II SA/Wr 270/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi A. Z. na regulamin Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. stanowiący załącznik do uchwały zarządu z dnia 25 października 2021 r. nr 033/2021 w przedmiocie odpłatnego przejmowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. odrzucić skargę. Pismem z dnia 7 kwietnia 2025 r. A. Z. (dalej: skarżący), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: u.s.g.). oraz art. 3 § 2 pkt 4 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pismo, stanowiące zgodnie z jego treścią "skargę na Wójta Gminy Z. (dalej również: organ), który pismem nr [...] z dnia 28 marca 2025 r. otrzymanym w dniu 3 kwietnia 2025 r. potwierdził zasadność stosowania regulaminu odpłatnego przejmowania urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych". Podkreślono w treści skargi, że Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] w Z. (dalej również: PWiK) jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, a gmina jest właścicielem tego przedsiębiorstwa. Wskazano też, że ww. regulamin jest bezpodstawnie narzucany mieszkańcom gminy Z., którzy z własnych środków wybudowali urządzenia wodno-kanalizacyjne lub zamierzają je wybudować i uznano to za sprzeczne z ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 757, dalej: u.z.z.w.) oraz art. 49 § 2 Kodeksu cywilnego. Skarżący wniósł o unieważnienie przedmiotowego regulaminu. Ze względu na tak sformułowany przedmiot sprawy, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 15 kwietnia 2025 r. pismo zarejestrowano: 1/ pod sygnaturą II SA/Wr 269/25 jako skargę na pismo Wójta Gminy Z. z dnia 28 marca 2025 r. w przedmiocie uznania za bezpodstawne żądanie zaprzestania stosowania regulaminu odpłatnego przejmowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz 2/ pod sygnaturą II SA/Wr 270/25, jako skargę na regulamin odpłatnego przejmowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej również: Regulamin). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie, względnie oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazano, że czynności związane z działaniem wójta jako reprezentanta wspólnika w rozumieniu ustawy o gospodarce komunalnej oraz Kodeksu spółek handlowych nie mieszczą się w granicach sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co czyni skargę bezprzedmiotową i niedopuszczalną. Podkreślono również, że działania PWIK [...] w przedmiotowej sprawie podlegają ocenie sądów powszechnych zgodnie z art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. W myśl art. 58 § 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę m.in. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1) oraz jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Katalog form działania administracji podlegający kontroli sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne; 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b/ opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8/ bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9/ bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw Poza tym, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że przedmiotem kontroli sądowej może być po pierwsze – działanie administracji publicznej (organów administracji, ewentualnie innych podmiotów, które wykonują zadania z zakresu administracji publicznej), po drugie –jedynie takie postępowanie organu, które powinno zostać zakończone przez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia czy innych aktów wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest regulamin stanowiący załącznik do uchwały zarządu Spółki z o.o. – Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] z siedzibą w Z. Zaskarżony zatem został akt wydany przez organ spółki kapitałowej. W związku z powyższym wskazać należy, że zarząd spółki kapitałowej nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. (wymieniającym ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej zespolonej i niezespolonej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco) i nie rozstrzyga spraw w drodze jednostronnego, indywidualnego aktu administracyjnego bądź też innych czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., nawet jeżeli spółka ta wykonuje zadania w ramach gospodarki komunalnej, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679), tj. o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W konsekwencji działanie zarządu spółki kapitałowej nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że spór w niniejszej sprawie dotyczy zamiaru zakupu przez PWiK sieci wodociągowej w celu uregulowania stanu prawnego sieci posadowionych na terenie miasta i gminy Z., co wynika z załączonych do skargi dokumentów. Zaskarżony regulamin określa zasady odpłatnego przejmowania przez Spółkę od uprawnionych podmiotów urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych włączonych do systemu wodociągowo-kanalizacyjnego spółki oraz urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, których budowa jest planowana, a które po wybudowaniu mają zostać włączone do systemu wodociągowo-kanalizacyjnego spółki. Zgodnie ze stanowiskiem PWiK, wynikającym z ww. dokumentacji, regulamin ten przyjęto na podstawie art. 49 § 2 Kodeksu cywilnego. Przepis ten wskazuje, że osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń, o których mowa w § 1 (urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne) i jest ich właścicielem, może żądać, aby przedsiębiorca, który przyłączył urządzenia do swojej sieci, nabył ich własność za odpowiednim wynagrodzeniem, chyba że w umowie strony postanowiły inaczej. Z żądaniem przeniesienia własności tych urządzeń może wystąpić także przedsiębiorca. Przywołana norma zatem przyznaje roszczenie o nabycie przez przedsiębiorstwo urządzeń przesyłowych. Realizację uprawnienia do wystąpienia z żądaniem do sądu wyprzedza umowne ułożenie przez strony kwestii nabycia urządzeń (art. 49 § 2 k.c. zdanie pierwsze in fine). W konsekwencji należy wskazać, że przedmiotowy regulamin obejmuje materię cywilnoprawną, związaną z zawieraniem umowy o przejęcie urządzeń przesyłowych. Wypada nadto zaznaczyć, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 757) osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Przepis ten jednoznacznie określa zatem, że przekazanie urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych na rzecz gminy lub przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego następuje na podstawie zapisów zamieszczonych w umowie zawartej między stronami. Powyższe także potwierdza, że jest to materia prawa cywilnego i poddana jest kontroli sądów powszechnych. Wskazać należy na marginesie, że również art. 101 ust. 1 u.s.g. nie mógł stanowić podstawy zaskarżenia Regulaminu. Stosownie do ww. przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.). Kwestionowany skargą Regulamin nie mieści się jednak w dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. Uchwała ta została podjęta przez zarząd PWiK, a zatem przez organ spółki kapitałowej. Nie jest to zatem akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego ani też inna uchwała lub zarządzenie organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie można tym samym takiej uchwale przypisać jakiejkolwiek formy działalności administracji publicznej (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 732/21, dostępne w CBOSA). Również z tej zatem przyczyny, ocena legalności Regulaminu, stanowiącego załącznik do takiej uchwały, nie podlega kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.