I OSK 1736/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 421/24 w sprawie ze skargi A.J. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 stycznia 2024 r., nr DSZ-V.4321.1.795.2023.KP w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 421/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.J. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister, organ) z 22 stycznia 2024 r., nr DSZ-V.4321.1.795.2023.KP o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z 12 października 2023 r., znak WP-XV.9950.7.89.2023, dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem w okresie od 1 czerwca 2023 r. do 31 lipca 2025 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody i zasądził od organu zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji w szczególności wyjaśnił, że niedopuszczalne jest oparcie decyzji odmownej o art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.), skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 stwierdził, że przepis ten, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną z uwagi na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jakkolwiek wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, co oznacza, że nie wywołuje on skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a więc utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej, to jednak jego skutkiem jest konieczność zrekonstruowania normy prawnej pozostającej w zgodzie z Konstytucją RP, przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa, tak aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Sąd I instancji uznał, że stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później niż zostało to określone w tym przepisie, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ winien dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie, nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej Minister, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł alternatywnie o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że sprawę skarżącej należało załatwić z pominięciem ww. przepisu, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu rozstrzygania przedmiotowej sprawy, który w ocenie Sądu I instancji został uznany za niekonstytucyjny, a zatem niemający mocy obowiązującej w tej konkretnej sprawie, podczas gdy w istocie Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2014 r., w sprawie K 38/13 wyraźnie stwierdził, że ww. przepis pozostaje w mocy do czasu jego zmiany przez ustawodawcę; - art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1 obowiązującej w dniu wydania wyroku K 38/13 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.) przez ich bezpodstawne pominięcie w procesie wykładni wyroku K 38/13, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że organy obu instancji nieprawidłowo zinterpretowały wyrok K 38/13. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że TK wyraźnie zaznaczył w wyroku, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" o żądania świadczenia dla opiekunów osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. TK orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z powyższego wynika, że przedmiotowy wyrok Trybunału czytany łącznie z uzasadnieniem, w części, w jakiej odnosi się do art. 17 ust. 1b u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez organ, ma charakter tzw. wyroku zakresowego. Zdaniem Ministra nie znajduje uzasadnienia teza, że w świetle ww. wyroku organy administracji powinny uznać przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. za nieobowiązujący i nie stosować go w wydawanych przez siebie decyzjach administracyjnych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. W piśmie z 1 sierpnia 204 r. Minister poinformował, że będący osobą niepełnosprawną małżonek skarżącej zmarł 20 czerwca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych graniach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., a w konsekwencji nieuzasadnionej odmowy jego zastosowania w sprawie. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że odwołując się do uzasadnienia wyroku Trybunału K 38/13, Minister pomija stwierdzenie tam zawarte, że "Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki." Wyrok TK zapadł 21 października 2014 r., zaś stan prawny w zakresie art. 17 ust. 1b u.ś.r. uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2024 r. Mimo wskazania przez Trybunał Konstytucyjny na doniosłość społeczną rozstrzyganej kwestii, ustawodawca nie podjął przez 10 lat żadnych działań legislacyjnych, co może oznaczać albo przyzwolenie na brak unormowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych odpowiadającego standardom konstytucyjnym (co byłoby kontrowersyjne) albo też akceptację dla stanowiska zajętego w tej kwestii przez sądy. Orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące skutkowy wyroku TK w sferze administracyjnej było przy tym ustawodawcy niewątpliwie znane. Zastrzeżenie zawarte w uzasadnieniu wyroku TK, że skutkiem wyroku nie jest "wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa" jest przy tym oczywiście zasadne, nie jest wszak rolą Trybunału jako "prawodawcy negatywnego" tworzenie przepisów. Jest natomiast rolą Trybunału, zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji, orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją. Stosownie do art. 190 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji, orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą, podlegają ogłoszeniu i wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, który w przypadku ustaw nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy. W przypadku wyroku K 38/13 Trybunał nie określił daty utraty mocy obowiązującej przez zakwestionowany przepis, co oznacza, że wyrok wszedł w życie z dniem ogłoszenia. Wyrok potwierdza niekonstytucyjność obowiązującego rozwiązania prawnego. Powstaje zatem pytanie, czy dopuszczalne jest kształtowanie sytuacji prawnej obywateli na podstawie regulacji naruszającej Konstytucję, co oznacza, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, naruszającej zasadę równości. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu: "Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej. Trybunał nie podważył założenia, że okres życia, w którym pojawia się niepełnosprawność, może mieć związek z oceną posiadania przez daną osobą majątku pozwalającego na samodzielne zapewnienie sobie godziwej egzystencji. Jednak dotychczasowy sposób zastosowania przez ustawodawcę tego kryterium prowadził do arbitralnego zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych." Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie podlegają Konstytucji i ustawom. Konstytucja jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Odmienna jest zatem pozycja sędziów od pozycji organów administracji. W przypadku sądów, wymóg działania na podstawie prawa oznacza także działanie z uwzględnieniem przepisów Konstytucji. Przypadek wyroku K 38/13 wyraźnie wykazuje, że obowiązek ten, w przypadku zaniechań legislacyjnych i braku reakcji ustawodawcy na niezgodny z Konstytucją stan prawny, jest ważnym środkiem ochrony konstytucyjnych zasad w procesie kształtowania przez władzę publiczną sytuacji prawnej obywatela. Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że wyrok K 38/13, jako zakresowy, nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Rodzi on jednak obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, nawet takim, który nie wywołał bezpośredniego skutku w zakresie obowiązywania przepisu. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (patrz: Janusz Trzciński "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", ZNSA 2011/3/39). Ocena konstytucyjności przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności zakwestionowanej części przepisu. (por. Janusz Trzciński, glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, ZNSA 2010/3/15; Marcin Wiącek, glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2010/3/153; Grzegorz Wąsiewski, glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, Państwo i Prawo 2010/10/136; Michał Ziółkowski, glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2011/5/185). Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o niekonstytucyjne kryterium jest w takiej sytuacji niedopuszczalna, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji. Trybunał Konstytucyjny w punkcie 8 części III uzasadnienia wyroku K 38/13 wskazał, że skutkiem tego wyroku w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób zróżnicowany ze względu na czas powstania niepełnosprawności (zob. wyrok NSA z 17 sierpnia 2023., I OSK 943/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że po ogłoszeniu tego wyroku nie jest dopuszczalne zróżnicowane traktowanie opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Taki skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie zależy od podjęcia działań legislacyjnych. Powyższe stwierdzenie zostało bowiem zaadresowane do organów stosujących prawo i jego celem jest określenie wskazówek co do dalszego stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. po stwierdzeniu jego niekonstytucyjności w zakresie określonym w wyroku Trybunału. Nie można wywodzić, że wyrok ten, jako wyrok zakresowy, jest skierowany w całości wyłącznie do ustawodawcy i nie wywiera żadnego wpływu na stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. po stwierdzeniu jego niekonstytucyjności w zakresie w nim określonym. Zaprezentowana przez Sąd I instancji interpretacja skutków wyroku w sprawie K 38/13 jest zatem w pełni zgodna z wywodami zawartymi w jego pisemnym uzasadnieniu. Zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez jego błędną wykładnię w związku z wyrokiem w sprawie K 38/13, jak również naruszenia art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.), nie mogą być zatem uwzględnione. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.