I SA/Wa 421/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Asesor WSA Marek Maliński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz A. J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 22 stycznia 2024 r., nr DSZ-V.4321.1.795.2023.KP, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania A. J., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 12 października 2023 r., nr WP-XV.9950.7.89.2023, o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 17 sierpnia 2023 r. A. J. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M. J. Decyzją z 12 października 2023 r. Wojewoda Małopolski odmówił A. J. przyznania wnioskowanego świadczenia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem w okresie od 1 czerwca 2023 do 31 lipca 2025 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. J. Decyzją z 22 stycznia 2024 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 12 października 2023 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w sprawie bezspornie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z uwagi na uprawnienie M. J. do zasiłku chorobowego na terytorium Irlandii. Minister przywołał następnie treść art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Organ odwoławczy podniósł, że w uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano jednak, że skutkiem wejścia go w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ww. ustawy. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Trybunał nie przesądził jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszak uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak i uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Minister wskazał, że ze znajdującego się w aktach orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z 12 lipca 2023 r. wynika, że niepełnosprawność M. J. istnieje od 15 marca 2023 r., tj. od 63-ego roku życia. W ocenie organu, powyższe uzasadnia odmowę przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku życia. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. J. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i pominięcie okoliczności, że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną z uwagi na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co narusza art. 190 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przypadku męża skarżącej ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 czerwca 2023 r., natomiast niepełnosprawność istnieje od 15 marca 2023 r. Mąż skarżącej jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Posiada ważne orzeczenie zaliczające go do znacznego stopnia niepełnosprawności. Wymaga stałej, całodobowej opieki i pieczy innych osób. Opiekę tą skarżąca sprawuje samodzielnie, wykonując w ten sposób obowiązek alimentacyjny. Z tego powodu skarżąca musiała zrezygnować z zatrudnienia i innej formy pracy zarobkowej i nie ma możliwości podjęcia żadnego zatrudnienia. Zdaniem skarżącej, nie można zaaprobować zastosowania w niniejszej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu. Pozostaje to w sprzeczności z obowiązkiem wynikającym z art. 190 ust. 1, art. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji. Sytuacja, w której wymaga się od opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej bezterminowego oczekiwania na uporządkowanie przez ustawodawcę systemu świadczeń dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych jest niemożliwa do zaakceptowania. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 12 października 2023 r. o odmowie przyznania A. J. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem M. J. w okresie od 1 czerwca 2023 r. do 31 lipca 2025 r. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 390), zwanej dalej "ustawą", "ustawą z 28 listopada 2003 r." lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". Zgodnie z 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei art. 17 ust. 1b ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ostatni z powołanych przepisów ustawy podlegał kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził, że norma ta, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie z uwagi na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodna z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zagadnienie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla stosowania art. 17 ust. 1b ustawy było wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozpoznając sprawy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych uznawał konieczność uwzględnienia powołanego wyroku dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy, a to, zdaniem Sądu, pozwala na przyjęcie, że w tym zakresie ukształtowała się utrwalona linia orzecznicza. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym. Nie wywołuje on zatem prostego skutku określonego w art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji, a więc utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Niemniej jednak orzeczenie to skutkuje koniecznością zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją, przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa tak aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w powołanym wyroku. W tej sytuacji art. 17 ust. 1b ustawy, od chwili wejścia w życie powołanego wyroku TK, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu (tak trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1530/20, Lex nr 3242783). Jeśli bowiem Konstytucja dopuszcza wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją (art. 190 ust. 4 Konstytucji), to opowiedzieć się należy również za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej w oparciu o przepis, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją. Przy tym jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy (art. 8 ust. 2 Konstytucji) jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, Lex nr 2169778). Stosując zatem taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjąć trzeba, że w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b ustawy - jako zgodny z Konstytucją - powinien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności - jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego - utraciło przymiot konstytucyjności. Zatem w odniesieniu do tych osób spełnienie przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy oceniać z pominięciem tego kryterium. W wyniku powyższego nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 1197/22, Lex nr 3686673 i 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 8/19, Lex nr 2676639). Prawidłowości powyższego stanowiska nie podważa zakresowy charakter wyroku o sygn. akt K 38/13. Z uwagi na to, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych tylko w części jest niekonstytucyjny, usunięcie całego przepisu z porządku prawnego nie było pożądane. W rezultacie sam Trybunał w uzasadnieniu wskazał, że potrzebne są zmiany ustawodawcze. Nie oznacza to jednak, że wyrok ten nie ma znaczenia dla rozstrzygania spraw indywidualnych. Zdaniem Sądu, nie ma racji organ odwoławczy, że podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego grupie opiekunów osób, których niepełnosprawność nie powstała w dzieciństwie może być zawarte w uzasadnieniu powołanego wyroku sformułowanie, zgodnie z którym "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Powyższa konstatacja, w odniesieniu do nieuchylenia art. 17 ust. 1b ustawy oraz decyzji przyznających świadczenia, jest oczywista w świetle art. 190 ust. 1 - 4 Konstytucji. Ponadto, skoro Trybunał Konstytucyjny nie jest ustawodawcą pozytywnym, co wynika wprost z art. 188 pkt 1 Konstytucji, wyrok tego sądu nie stanowi źródła prawa. Jednak stwierdzenie konstytucyjności jedynie części norm dekodowanych z kontrolowanego przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności norm zawartych w zakwestionowanej części przepisu (por. J. Trzciński, glosa krytyczna do uchwały Sądu Najwyższego z 17 grudnia 2009 r. sygn. akt III CZP 2/09, ZNSA 2010/2/158-160; M. Wiącek, glosa krytyczna do uchwały III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2010/3/156-157 pkt 3, s. 166 pkt 10; G. J. Wąsiewski, glosa krytyczna do uchwały III CZP 2/09, Państwo i Prawo 2010/10/141; M. Ziółkowski, glosa do uchwały III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2011/5/s.186 pkt 2, s. 191 pkt 5 i przywołane tam orzecznictwo i literatura). Zdaniem Sądu, w takich okolicznościach, jakie mają miejsce w niniejszej sprawie, w przypadku braku reakcji ustawodawcy należy odkodować podstawę prawną z tych części przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2593/16, Lex nr 2332965). Przyjęcie poglądu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ustawy, ze względu na treść uzasadnienia takiego orzeczenia, od chwili jego wejścia w życie nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania zakwestionowanego przepisu w kształcie treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Powyższe nie daje się jednak pogodzić z konstytucyjną zasadą praworządności określoną w art. 7 Konstytucji. Przy tym sądy nie mogą aprobować bezczynności legislacyjnej pozbawiając w konsekwencji powołany wyrok Trybunału znaczenia, a przez to obywateli ochrony ich praw. Mając powyższe na uwadze Sąd za niedopuszczalne uznał oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku ocenę prawną oraz wykładnię przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i ponownie rozpozna wniosek skarżącej z 17 sierpnia 2023 r. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając w okolicznościach niniejszej sprawy art. 17 ust. 1b ustawy, w części zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. Końcowo Sąd zwraca uwagę, że z dniem 1 stycznia 2024 r., na podstawie art. 43 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429), uległy zmianie przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wykluczając obecnie możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz opiekuna osoby dorosłej. Jednakże w niniejszej sprawie wniosek skarżącej - oczywiście jeżeli na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustali, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2024 r.) - powinien zostać rozpoznany na gruncie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem sądu w składzie orzekającym, art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, który stanowi, że "w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe", należy bowiem interpretować w ten sposób, że skoro opiekun spełniał przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dacie złożenia wniosku, a ten złożony został przed powyższą datą, to prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na dzień złożenia owego wniosku, a zatem "do dnia 31 grudnia 2023 r." (tak trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w nieprawomocnym na dzień orzekania w niniejszej sprawie wyroku z 22 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 72/24, Lex nr 3691317). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 1634) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 120 w zw. z art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.