II SA/Ke 332/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 22 czerwca 2022 r. Nr XLII/444/2022 w przedmiocie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 29 czerwca 2022 r. Rada Miejska w Pińczowie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały opublikowanym w Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2021 r. poz. 2490, dalej "u.o.s.p."), podjęła uchwałę nr XLII/444/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP z terenu Gminy Pińczów, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. W § 1 ust. 1 uchwały postanowiono: "Ustala się ekwiwalent pieniężny w wysokości 17,00 zł (słownie: siedemnaście złotych 00/100 groszy), za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP z gminy Pińczów w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej." W § 1 ust. 2 uchwały przewidziano: "Ustala się ekwiwalent pieniężny w wysokości 10,00 zł (słownie: dziesięć złotych 00/100 groszy), za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP z gminy Pińczów w szkoleniu lub ćwiczeniu." W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Pińczowie zaskarżył powyższą uchwałę w całości, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, tj.: 1) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez przyjęcie w treści § 1 ust. 1 ww. uchwały, że ustala się ekwiwalent pieniężny w wysokości 17 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka OSP w działaniu ratowniczym bądź akcji ratowniczej, podczas gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniał organ do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, a także poprzez posłużenie się w treści zaskarżonej uchwały terminem "udział", podczas gdy ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posłużył się terminem "uczestnictwo", co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego; 2) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. poprzez przyjęcie w § 1 ust. 2 uchwały, że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 10 zł za każdą rozpoczętą godzinę "udziału" strażaka ratownika OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu, podczas gdy ww. przepis ustawy posługuje się terminem "uczestnictwo", co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego. Podnosząc takie zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem Prokuratora, prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. prowadzi do wniosku, że wyłączną kompetencją rady gminy jest jedynie ustalenie samej wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej. Prokurator zarzucił, że posłużenie się w treści ww. uchwały stwierdzeniem "za każdą rozpoczętą godzinę" wprowadza dowolność uznania momentu uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu, bowiem pojęcie to jest węższe od regulacji przyjętej przez ustawodawcę. Nadto art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się terminem "uczestnictwo", a uchwała terminem "udział", co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Zdaniem organu, wykładnia § 1 ww. uchwały zarówno w aspekcie językowym, jak i systemowym nie prowadzi do jakiejkolwiek sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Nadto organ podniósł, że w uzasadnieniu skargi brak jest argumentacji odnoszącej się do charakteru wskazanych uchybień w aspekcie pojęcia "istotnego naruszenia prawa". W ocenie organu zarzuty skargi oraz ich uzasadnienie są całkowicie chybione, a zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i należy się zgodzić ze wszystkimi podniesionymi w niej zarzutami. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie). Przypomnieć należy, że ustawodawca uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów na podstawie upoważnień ustawowych. Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Zasada praworządności bądź legalizmu ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP głosi, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. Zasada legalizmu ma wyłącznie charakter formalny. Wymagania materialne dotyczące treści prawa leżącego u jej podstaw wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada legalizmu jest elementarną zasadą każdego systemu prawnego, który musi zakładać jej obowiązywanie, ponieważ "dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania" (zob. TK - K 35/08). Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych (zob. TK - K 20/01) i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej. Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (WSA w Łodzi - II SA/Łd 203/21; dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Warto zauważyć, że wobec obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 7). Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest to norma kompetencyjna o charakterze ogólnym, odsyłająca do upoważnień zawartych w innych ustawach. Takie szczególne upoważnienie zawiera art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., wedle którego - w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały z 29 czerwca 2022 r.: "1. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. 2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy". Zauważyć należy, że powołany art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega wprost, że wysokość ekwiwalentu nalicza się dla strażaka ratownika OSP "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w uchwale podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.s.p. ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu ("Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały"). Z kolei sposób naliczania ekwiwalentu określa ustawa, która w zdaniu drugim art. 15 ust. 2 stanowi, że ekwiwalent oblicza się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. także wyrok WSA w Łodzi z 9 kwietnia 2025 r., III SA/Łd 48/25; wyrok NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22, dostępne w CBOSA). Doprecyzowanie sposobu naliczania ekwiwalentu na poziomie ustawowym, zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie go w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. O ile dopuszczalnym jest w niektórych przypadkach powtórzenie przez prawodawcę gminnego treści przepisu ustawy, o tyle wprowadzenie do uchwały postanowień sprzecznych z ustawą należy uznać za istotne naruszenie prawa, pozostające w kolizji z konstytucyjną zasadą praworządności. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w sprawie. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Pińczowie określiła bowiem nie tylko wysokość ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP poprzez wskazanie stawki godzinowej - do czego była uprawniona i zobowiązana, ale także wskazała, odmiennie niż ustawa, że przysługuje on "za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP z gminy Pińczów w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej" (§ 1 ust. 1) i "za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP z gminy Pińczów w szkoleniu lub ćwiczeniu" (§ 1 ust. 2). Taka regulacja zaskarżonej uchwały stoi w wyraźnej sprzeczności z zakresem upoważnienia ustawowego, które zezwala radzie gminy jedynie do ustalenia wysokości ekwiwalentu, a nie do określenia sposobu jego obliczania. Podzielić należy także zastrzeżenia Prokuratora co do wskazania w uchwale, że ekwiwalent przysługuje za "udział" w akcji ratowniczej, działaniu ratowniczym, szkoleniu lub ćwiczeniu. Ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za "udział" – jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestniczenie" – jak przewiduje ustawa) rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r., II SA/Rz 21/25, dostępny j.w.). Końcowo odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, podkreślić raz jeszcze należy, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji organów władzy publicznej, co oznacza, że normy zawierające upoważnienia ustawowe powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jeśli zatem lokalny prawodawca wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, to dochodzi wówczas do istotnego naruszenia prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu uchwalonego w takich warunkach. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.