VIII SA/Wa 281/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Leszek Kobylski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokurator Rejonowy w L. na uchwałę Rady Miejskiej w I. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [.,.] stwierdza nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w I. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust.1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej: u.u.c.p.g.), w dniu [...] października 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy I. (dalej: regulamin, uchwała). Skargę na powołaną wyżej uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w L. (dalej: Prokurator, skarżący), zarzucając naruszenie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. w związku z art. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust.1 poprzez: - powtórzenie w § 3 ust. 1 regulaminu zagadnienia uregulowanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g., w zakresie, w jakim właściciel nieruchomości jest zobowiązany do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości i nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, podczas gdy na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g., regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; - określenie w § 3 ust. 2 regulaminu częstotliwości i sposobu usuwania błota, śniegu i zanieczyszczeń z nieruchomości opisanych w § 3 ust. 1 regulaminu; - ograniczenie w § 4 ust. 1 pkt 1 regulaminu możliwości mycia pojazdów poza myjniami tylko do nadwozia pojazdu; - określenie w § 4 ust. 2 regulaminu, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami mogą być przeprowadzonej jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód, gleby i uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. - ustalenie w § 13 ust. 2 regulaminu częstotliwości opróżniania z osadów ściekowych zbiorników przydomowych oczyszczalni jako wynikającej z instrukcji ich eksploatacji, co jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. - dopuszczenie w § 18 regulaminu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, pod warunkiem utrzymywania zwierząt na własny użytek, posiadania pomieszczeń inwentarskich spełniających wymogi przepisów odrębnych i ograniczenia uciążliwości dla środowiska związanych z utrzymaniem zwierząt do obszaru nieruchomości na której znajdują się zwierzęta; - określenie w § 19 pkt. 1 regulaminu warunków dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w ten sposób, aby gromadzenie i usuwanie nieczystości w sposób niepowodujący zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. - sformułowanie w § 20 ust. 1i 2 regulaminu w sposób nieodpowiadający wymogowi wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, iż regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stosownie do art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jego zaskarżenie przez prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Odnosząc się do wskazanych na wstępie zarzutów podnosił, że należy stwierdzić, że regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień Z uwagi na rodzaj uchybień regulaminu wskazany w zarzutach skargi w szczególności niewłaściwy i niepełny sposób uregulowania obligatoryjnych zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g.oraz innych uregulowań dokonanych z przekroczeniem upoważnienia ustawowego został zgłoszony wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, celem wyeliminowania wadliwego aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy nie uznała jej zasadności i wniosła o jej oddalenie, gdyż zaskarżone przepisy nie naruszają w sposób istotny przepisów prawa. Uchybienia, które zarzuca Prokurator nie prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: kpa). Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jak również wszystkie zarzuty w niej podniesione świadczące o nieważności zaskarżonej uchwały są w pełni zasadne. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nieprzekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów u..u.c.p.g. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego, określającym szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u..u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA). Odnosząc powyższe uwagi i stwierdzenia do zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że § 3 ust. 1 regulaminu jest powtórzeniem treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 4 u.u.c.p.g., według którego właściciel nieruchomości jest zobowiązany do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości i nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie już wskazywano (wyrok z 27 listopada 2007 r., II SA/Wr 424/07, wyrok z 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08), że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalony na podstawie powoływanych przepisów, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Postanowienia regulaminu - co należy wyraźnie zaznaczyć - mają na celu wyłącznie uzupełnienie wydanych przez ustawodawcę przepisów mających walor przepisów powszechnie obowiązujących. Muszą więc być pozbawione jakichkolwiek powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w ustawach. Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej "Z.t.p"), stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). Za niezgodne z prawem należy w ocenie Sądu uznać także rozwiązanie zawarte w § 3 ust. 2 regulaminu częstotliwości i sposobu usuwania błota, śniegu i zanieczyszczeń z nieruchomości opisanych w § 3 ust. 1 regulaminu, podczas gdy zaskarżona regulacja stanowi powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. Regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 741/13, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 214/17, Lex nr 2375348). Tak więc, uchwałodawca wskazując na konieczność usuwania nieczystości z "częstotliwością zapobiegającą gromadzeniu się tych zanieczyszczeń" przekroczył delegację ustawową, gdyż określenie czasu wykonywania tego typu obowiązku nie zostało przewidziane w obowiązkach wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.a) u.u.c.p.g. Odwołanie się do terminów nieostrych powoduje niemożność określenia prawidłowego sposobu zachowania się adresata uchwały. Ponadto art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia (wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17). W ocenie Sądu zapis § 4 ust. 2 regulaminu, iż dopuszczalne są naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi ".. jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód, gleby i ziemi ani uciążliwości dla mieszkańców" jest zbyt ogólnym warunkiem, sformułowanym nieprecyzyjnie, nie pozwalającym na wyinterpretowanie konkretnego zachowania. Stoi więc w sprzeczności z zasadą określoności prawa, wyrażoną art. 2 Konstytucji RP i z wymogiem precyzji tekstu aktu normatywnego wynikającym z § 6 Zasad techniki prawodawczej. Jednocześnie Sąd zauważa, że kwestię odprowadzania ścieków do wód, gleby reguluje ustawa Prawo wodne oraz ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i z treści przepisów tych ustaw wynikają ograniczenia i wymagania związane z prowadzeniem na nieruchomości działalności wiążącej się z odprowadzaniem ścieków. Takie unormowanie stanowi również nieuprawnioną ingerencję w kompetencje ustawodawcy, gdyż wkracza w ustawową regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis § 13 ust 2 regulaminu wskazując, że częstotliwość opróżniania z osadów ściekowych zbiorników przydomowych oczyszczalni wynika z ich instrukcji obsługi, w ocenie Sądu nie realizuje upoważnienia ustawowego, albowiem to rada gminy została upoważniona i jednocześnie zobowiązana do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości w drodze powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa miejscowego, którego nie może zastępować nie będąca aktem prawnym instrukcja obsługi określonego urządzenia. Przyjęcie przez gminę, że częstotliwość opróżniania zbiorników bezodpływowych określa instrukcja ich eksploatacji jest niewystarczające i niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. Sąd zgadza się z zarzutem skargi dotyczącym § 18 uchwały w którym dopuszczono możliwość trzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej wyłącznie na własny użytek, pod warunkiem posiadania pomieszczeń inwentarskich przeznaczonych dla zwierząt spełniających wymogi przepisów odrębnych i ograniczenia wszelkich uciążliwości dla środowiska związanych z utrzymaniem zwierząt do obszaru nieruchomości na której znajdują się zwierzęta. Uregulowanie takie przekracza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 7, który wskazuje kompetencje rady gminy do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub poszczególnych nieruchomościach. Nie ma podstaw do zobowiązania do utrzymywania zwierząt gospodarskich wyłącznie na własny użytek jak i do nakładania obowiązku utrzymywania ich wyłącznie w pomieszczeniach inwentarskich Natomiast określenie w § 19 regulaminu warunków dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, tj. gromadzenie i usuwanie nieczystości w sposób nie powodujący zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, utrzymanie czystości terenu i pomieszczeń inwentarskich, przestrzeganie przepisów sanitarno – epidemiologicznych i weterynaryjnych, usuwanie i unieszkodliwianie padliny zgodnie z odrębnymi przepisami weterynaryjnymi, nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa. Nałożenie obowiązku utrzymania czystości terenu i pomieszczeń inwentarskich przekracza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. Odwołanie się do przestrzegania przepisów sanitarno – epidemiologicznych i weterynaryjnych jako warunku utrzymywania zwierząt gospodarskich jest uregulowaniem zbyt ogólnym naruszającym zasady prawidłowej legislacji. Obowiązek usuwania padliny stanowi ingerencję w materię ustawową – ustawę o ochronie zwierząt, która w sposób wyczerpujący reguluje materię postepowania z padłymi zwierzętami. Materia ta jest uregulowana w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845). Przepis ten przewiduje, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości. Powyższa materia uregulowana została już przez akt normatywny wyższej rangi, a zatem Rada nie posiadała kompetencji, opartej na przepisie art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., do regulowania tej materii w uchwale. Słusznie prokurator zakwestionował zapis § 20 ust.1 regulaminu, zgodnie z którym obowiązkowej deratyzacji podlegają obiekty, w których stwierdzono występowanie gryzoni lub insektów. Zapis ten w ocenie Sądu narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g., którego celem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g., jest zobligowanie rady gminy do wskazania konkretnych obszarów w obrębie jej właściwości, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie objęcia tym obowiązkiem wszystkich obiektów na terenie gminy. Rada gminy nie wyczerpała upoważnienia ustawowego, gdyż w zakwestionowanym zapisie nie określiła jakie obiekty podlegają deratyzacji. Wskazana delegacja ustawowa wymaga "wyznaczenia obszarów", co należy rozumieć jako oznaczenie, odgraniczenie, wyróżnienie, określenie za pomocą jakiejś wielkości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2019 r., II OSK 2875/18, zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g., było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Wobec tego brak określenia w regulaminie obszarów podlegających deratyzacji oraz nałożenie tego obowiązku na właścicieli nieruchomości, stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyroki: WSA w Łodzi z 16 września 2015 r., II SA/Łd 386/15; z 20 marca 2018 r., II SA Łd 89/18; WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014 r., IV SA/Po 792/13; WSA w Poznaniu z 16 grudnia 2013r., II SA/Po 916/13; WSA w Olsztynie z 7 kwietnia 2011 r., II SA/Ol 145/11 WSA w Łodzi z 24 września 2020 r., II SA/Łd 334/20). Porównując zapis § 20 ust. 2, w którym wskazuje się, że deratyzację na terenach wiat śmieciowych, zsypów, pomieszczeń zsypowych, korytarzy piwnicznych w budynkach wielorodzinnych, węzłów cieplnych, przyłączy wodociągowych należy przeprowadzić prewencyjnie co najmniej raz w roku, w drugiej połowie października oraz na polecenie właściwych organów z zapisem ust. 1 cyt. paragrafu wskazać należy, że zakres pojęciowy obiektów z ust. 1 jest szerszy niż opisanych w ust. 2. W § 20 ust.1 regulaminu nie realizowano również delegacji ustawowej odnośnie wskazania terminu deratyzacji. Nie został on bowiem w ogóle określony a zamiast tego wskazano warunek przeprowadzenia deratyzacji, który w odróżnieniu od terminu jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Mając na względzie niepełny i nieprawidłowy sposób realizacji przez Radę Gminy w W. delegacji ustawowej koniecznym stało się stwierdzenie przez Sąd nieważności całej zaskarżonej uchwały, gdyż wyeliminowanie jej tylko w zakresie obejmującym zaskarżone regulacje naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiałoby go koniecznych i niezbędnych elementów określonych w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.