II SA/Po 916/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi R.L. na uchwałę Rady Miejskiej w Środzie Wlkp. z dnia 04 kwietnia 2013 r. Nr XXXIII/596/2013 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym: § 2 ust. 2 pkt 1 i pkt 5, § 5, § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 7 ust. 1 pkt 2 lit. f, § 7 ust. 1 pkt 2 lit. c i lit. g, § 7 ust. 1 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. b, § 7 ust. 1 punkty od 5 do 10 włącznie, § 8 ust. 7, § 13, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c, § 18 ust. 1 pkt 2 lit. d, § 19 ust. 2 pkt 2, § 19 ust. 3 pkt 2, § 20 ust. 1, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Rady Miejskiej w Środzie Wlkp. na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, IV. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w punkcie I wyroku nie może być wykonana. Uchwałą nr XXXIII/596/2013 Rady Miejskiej w Środzie Wlkp. z dnia 4 kwietnia 2013 r. wprowadzono w Środzie Wielkopolskiej "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy" (dalej zwany "Regulaminem"). Uchwała ta została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15a, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm. – zwanej dalej "u.c.p.g."). Akt publikowano w Dz.Urz. Woj. Wlkp. z dnia 13 maja 2013 r., pod pozycją 3485. Pismem z dnia 6 maja 2013 r. (złożonym tego samego dnia) R.L. wezwał Radę Miejską w Środzie Wlkp. (dalej zwaną "Radą Miejską") do usunięcia naruszenia prawa domagając się wykreślenia z Regulaminu § 7 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, e, f i g, § 8 ust. 7 oraz § 16 ust. 7. Zarzucił, że Rada przekroczyła granice ustawowego upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz powtórzyła w akcie prawa miejscowego regulacje rangi ustawowej. W kolejnym piśmie z dnia 14 maja 2013 r. (złożonym tego samego dnia) R.L. wezwał Radę Miejską do usunięcia z Regulaminu § 7 ust. 1 pkt 12, § 14, § 19 ust. 5, § 7 ust. 2 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 1 lit a i b oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b i c. Ponownie zarzucił organowi, że przy ustanowieniu tych przepisów przekroczone zostały granice ustawowego upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz powtórzono w akcie prawa miejscowego regulacje rangi ustawowej. Pismem z dnia 21 maja 2013 r. (złożonym tego samego dnia) R.L. wezwał Radę Miejską do wykreślenie z Regulaminu § 7 ust. 1 pkt 3 lit. a, pkt 5, pkt 6, pkt 8 i pkt 10. Pismem z dnia 27 maja 2013 r. (złożonym dnia 28 maja 2013 r.) R.L. wezwał Radę Miejską do wykreślenia § 1, § 4, § 7 ust. 2 pkt 2, § 13 ust. 5 oraz § 19 ust. 3 pkt 2 Regulaminu. Wreszcie pismem z dnia 5 czerwca 2013 r. (złożonym tego samego dnia) R.L. wezwał Radę Miejską do wykreślenia § 2 ust. 1; § 2 ust. 2; § 5; § 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3; § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. a; § 7 ust. 1 pkt 4 lit. a, lit. b i lit. e; § 7 ust. 1 pkt 11; § 9 ust. 1; § 12 ust. 1; § 13 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4; § 16 ust. 2 i ust. 3; § 16 ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 8; § 18 ust. 1 pkt 2 lit d; § 19 ust. 2 pkt 2; § 19 ust. 3 pkt 3 i § 20 ust. 1 Regulaminu. Dnia 27 czerwca 2013 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXXIX/684/2013, którą nie uwzględniła wezwań R.L.. W jej uzasadnieniu wskazano, że Regulamin został sprawdzony przez organ nadzoru, który nie stwierdził rażącego naruszenia prawa wymienionego w wezwaniach. O uchwale poinformowano R.L. pismem z dnia 1 lipca 2013 r., doręczonym 3 lipca 2013 r. (k. 39 akt administracyjnych). Skargę na uchwałę nr XXXIII/596/2013 Rady Miejskiej w Środzie Wlkp. z dnia 4 kwietnia 2013 r. wniósł R.L.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Rada nie może powtarzać w akcie prawa miejscowego norm rangi ustawowej ani modyfikować przepisów ustaw. Zakaz taki wynika z konstytucyjnej zasady praworządności i legalności aktów prawa miejscowego wyrażonej w art. 7 w związku z 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11 wyraził pogląd, iż "powszechnie obowiązujący porządek prawny zostaje naruszony w stopniu istotnym nie tylko poprzez regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego". "W świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu wyłącznie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a nie wykonanie ustawy." Z zasadami tymi korespondują § 135, § 136 oraz § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z tymi przepisami w aktach prawa miejscowego zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym, nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane oraz nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń. Powołując się następnie na art. 4 u.c.p.g. R.L. wyjaśnił, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące kwestie, które powinny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z drugiej strony przepis ten zawiera wyliczenie wszystkich niezbędnych elementów, które rada gminy powinna umieścić w tym regulaminie. Następnie R.L. odniósł się do poszczególnych przepisów Regulaminu, które zakwestionował. Podniósł on w odniesieniu do nich następujące uwagi (poniżej podano numer zakwestionowanego przepisu i podniesione do tego przepisu uwagi R.L.): – § 1 - stanowi powtórzenie i modyfikację art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Biorąc pod uwagę fakt, iż postanowienia Regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w aktach normatywnych, to muszą być one pozbawione ich powtórzeń. Wynika to z rozporządzenia Prezesa Rady ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908); – § 2 ust. 1 - treść Regulaminu może jedynie pozostawać w ścisłym związku z przepisami i pojęciami zawartymi w u.c.p.g., które są normą kompetencyjną dla Regulaminu, natomiast co do pozostałych aktów prawnych, co do zasady Regulamin nie może być z nimi sprzeczny; – § 2 ust. 2 – Rada nie została upoważniona do określenia definicji "miejsca zamieszkania". Definicja wynika z zawartej w przepisie art. 2d rozporządzenia WE nr 763/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie spisów powszechnych ludności i mieszkań (Dz. Urz. UE L z 2008 r., poz. 218, s. 14). Zdaniem skarżącego ustalając treść pojęcia "mieszkańca", nie należy odwoływać się ani do "miejsca zamieszkania", ani do "zameldowania". W tym zakresie znaczenie decydujące ma bowiem jedynie przebywanie (bytowanie) osób na nieruchomości, ponieważ taki stan powoduje, że na nieruchomości powstają odpady komunalne, których dotyczy u.c.p.g. Za taką wykładnią przemawia wprost treść art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy o odpadach: przez "wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów". Zdaniem skarżącego najbezpieczniejszym rozwiązaniem byłoby wskazanie, że "mieszkańcem" jest osoba fizyczna mająca na terenie gminy miejsce zamieszkania i przebywająca na tym terenie ponad 14 dni. R.L. dodał dalej, że w akcie prawa miejscowego nie umieszcza się definicji legalnych, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Rada nie została upoważniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca. Jeżeli ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom, to organ wydający akt wykonawczy, bez wyraźnego wskazania, nie jest upoważniony do formułowaniu desygnatów tych pojęć językiem prawnym; – § 5 - obowiązek ten wynika wprost z u.c.p.g. i jest modyfikacją art. 5 ust. 1 u.c.p.g; – § 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 - art. 4 u.c.p.g. stanowi normę kompetencyjną określającą katalog spraw, które ustawodawca przekazał radzie gminy do uregulowania w regulaminie czystości i porządku i jest to katalog zamknięty. Ustawodawca nie uwzględnił w nim problematyki ani pojęcia "odpadów problemowych" oraz "odpadów wtórnych" W efekcie, należy przyjąć, że rada gminy nie ma upoważnienia ustawowego, aby w regulaminie definiować kategorii "odpadów problemowych" i " odpadów wtórnych". Ponadto art. 1a. u.c.p.g. w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w ustawie odsyła do ustawy o odpadach. Radni nie zostali upoważnieni do określania przez mieszkańców zobowiązania do zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, bądź nie. Obowiązek selektywnego zbierania odpadów wynika z ustawy o odpadach (art. 10) i dotyczy każdego, a zakres selektywnego zbierania odpadów komunalnych został doprecyzowany w u.c.p.g. Obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmuje co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji - obciąża gminy (art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g.), a następnie poprzez art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. "prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych". Z regulaminu powinien zatem wynikać obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych dla wszystkich mieszkańców gminy jako aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy. Na terenie każdej gminy istnieje bezwzględny obowiązek zorganizowania selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Taki bowiem obowiązek wynika z samej ustawy u.c.p.g. i obciąża właścicieli nieruchomości (w zakresie zbierania) oraz gminę (w zakresie odbierania). Powinien on zostać doprecyzowany w Regulaminie, o którym mowa w art. 4 u.c.p.g. Obowiązek selektywnego zbierania odpadów wynika z ustawy o odpadach i dotyczy każdego, a nie tylko tych właścicieli, którzy zadeklarują, że będą segregować. Zdaniem R.L. kwestionowane postanowienia wprowadzają w błąd adresatów, do których są kierowane, a nawet utwierdzają w przekonaniu, że selektywne zbieranie odpadów komunalnych zależy tylko od dobrej woli mieszkańców. Obowiązek prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych jest obowiązkiem ustalanym w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie. W związku z tym jego niedopełnienie jest wykroczeniem, o którym mowa w art. 10 ust. 2a u.c.p.g., zagrożonym karą grzywny; – § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. a - postanowienia te stanowią powtórzenie i modyfikację art. 4 i art. 5 u.c.p.g. (ustawa posługuje się pojęciem pojemników, a Regulamin stanowi o urządzeniach do zbierania odpadów). Ponadto obowiązek "niezwłocznego" oczyszczania chodników ze śniegu i lodu, byłby w praktyce niemożliwy do zrealizowania przez większość właścicieli. Takie określenie obowiązków jest zbyt ogólne i nieprecyzyjne. Ustawodawca nałożył na właścicieli jedynie obowiązek utrzymania chodników w czystości i utrzymania drożności w sposób nie powodujący zagrożenia dla pieszych, a nie obowiązek "niezwłocznego" oczyszczania ze śniegu i lodu; – § 7 ust. 1 pkt 2 lit. b i f - wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy u.c.p.g. Art. 4 ustawy nie upoważnia rady gminy do zobowiązania usuwania z chodnika piasku użytego do ograniczania śliskości chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania oraz do usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych elewacji budynku (skarżący powołał się na wyrok z dnia 29 października 2008 r. II SA/Bd 633/08, ZNSA 2009, nr 2). Ponadto usuwanie nawisów (sopli) z okapów, rynien, i innych części nieruchomości zostało unormowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (§ 2 pkt 7 ); – § 7 ust. 1 pkt 2 lit. c i g - zawarte w tych postanowieniach obowiązki dotyczące stosowania środków chemicznych do usuwania śniegu i lodu stanowią powtórzenie uregulowań unormowanych w innych ustawach i rozporządzeniach (art. 4 pkt 20 oraz art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych, ulicach i placach); – § 7 ust 1 pkt 3 lit. a - postanowienie to wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i jednocześnie powtarza i modyfikuje art. 5 ust.1 pkt 2 u.c.p.g., co jest zabiegiem niedozwolonym; – § 7 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. b - norma kompetencyjna dotyczy mycia tylko pojazdów samochodowych, a nie wszystkich pojazdów; – § 7 ust. 1 pkt 4 lit. c - w zakresie naprawy pojazdów samochodowych pod warunkiem "nie powodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości" wkracza w materię uregulowaną innymi ustawami (obowiązek nie powodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości wynika z prawa sąsiedzkiego - art. 144 Kodeksu cywilnego); – § 7 ust. 1 pkt 5 - kwestia zanieczyszczania wód powierzchniowych została uregulowana w ustawie Prawo wodne, a ponadto zakaz zanieczyszczania wynika wprost z ustawy o odpadach; – § 7 ust. 1 pkt 6 - jest zbyt ogólny, nie określa o jakie wymogi chodzi i wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Ponadto kwestia gromadzenia obornika i płynnych odchodów zwierzęcych na terenie gospodarstwa rolnego została uregulowana w art. 25 ustawy o nawozach i nawożeniu; – § 7 ust. 1 pkt 7 (skarżący błędnie podaje "§ 7 ust. 1 pkt 8") - unormowanie w nim zawarte wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Ustawodawca nie upoważnił radnych do formułowania w Regulaminie nakazów dotyczących umieszczania regulaminów korzystania z terenów publicznie dostępnych. Regulamin nie może pełnić funkcji informatora o przepisach dotyczących utrzymania czystości i porządku, a jedynie uszczegóławiać przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy w zakresie w jakim przewiduje to norma kompetencyjna; – § 7 ust. 1 pkt 8 (skarżący błędnie podaje "§ 7 ust. 1 pkt 10") - wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Ponadto kwestia usuwania odpadów z miejsc nie przeznaczonych do ich składowania lub magazynowania została uregulowana w art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach; – § 7 ust. 1 pkt 9 (skarżący błędnie podaje "§ 7 ust. 1 pkt 11") - wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Regulamin może jedynie określać częstotliwość i sposób pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Nie pozwala na nakładanie na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w drodze Regulaminu bez upoważnienia ustawowego; – § 7 ust. 1 pkt 10 (skarżący błędnie podaje "§ 7 ust. 1 pkt 11") - wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Skarżący wyjaśnił, że kwestia postępowania z martwymi zwierzętami została uregulowana w innych aktach prawnych w szczególności w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady 1774/2002 z dnia 3 października 2002 r. Zgodnie z przepisami u.c.p.g do obowiązków gminy należy zapewnienie czystości i porządku na swoim terenie i tworzenie warunków niezbędnych do ich utrzymania, a w szczególności m.in.: zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części. Gminy zobowiązane są również zapewnić zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałać z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie; – § 7 ust. 2 pkt 1 - obowiązki określone w tym postanowieniu nie należą do kategorii obowiązków, których celem jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi i pozostają bez związku z ochroną terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przed zanieczyszczeniem przez zwierzęta. Ustawodawca nie upoważnił radnych do formułowania zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt w miejscach ogólnie dostępnych nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom; – § 7 ust. 2 pkt 2 - wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w Regulaminie można jedynie określić częstotliwość i sposoby pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości. Kwestia ta dotyczy zakresu unormowanego już ustawowo: w ustawach Prawo ochrony środowiska i Prawo wodne, w szczególności art. 39; – § 8 ust. 7 - organizatora imprezy o charakterze publicznym nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz za podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2-4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Obowiązki organizatora imprez masowych określa ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 62, poz. 504, ze zm.). W przepisach u.c.p.g. nie ma upoważnienia do nakładania jakichkolwiek obowiązków na ten podmiot. Rada nie była władna określać obowiązków organizatorów imprez masowych. Po drugie, uchwała narusza również określoną w art. 353 Kodeksu cywilnego zasadę swobody zawierania umów pomiędzy właścicielem nieruchomości (na którym zgodnie z art. 5 ust. 1 u.c.p.g. ciążą powyższe obowiązki) a organizatorem imprezy masowej. Strony zawierając umowę dotyczącą organizacji imprezy masowej mogą postanowić w jej treści o nałożeniu na organizatora tej imprezy określonych obowiązków. Takie uprawnienia nie przysługują Radzie; – § 9 ust. 1 – postanowienie jest zbyt ogólnikowe; – § 12 ust. 1 - skarżący podtrzymał uwagi dotyczące "odpadów problemowych" podniesione względem § 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3; – § 13 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 - wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego; – §13 ust. 5 - wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.; – § 14 - skarżący podtrzymał uwagi do § 7 ust. 1 pkt 10. Jednocześnie zauważył, że postępowanie z martwymi zwierzętami zostało uregulowane wielokrotnie w różnych miejscach Regulaminu - co jest zabiegiem niedozwolonym; – § 16 ust. 2 i ust. 3 - wykraczają poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Regulamin może jedynie określać częstotliwość i sposób pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; – § 16 ust. 4, ust. 5 i ust. 6 - wykraczają poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Regulamin utrzymania czystości i porządku nie może pełnić funkcji informatora o przepisach dotyczących utrzymania czystości i porządku, a jedynie uszczegóławiać zapisy ustawy; – § 16 ust. 7 - Rada nie była uprawniona do nałożenia obowiązków na przedsiębiorstwa wywożące nieczystości ciekłe o których mowa w Regulaminie. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.c.p.g. Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, określa, w drodze rozporządzenia, wymagania dla pojazdów asenizacyjnych; – § 16 ust. 8 - nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej i wkracza w materię dotyczącą treści umowy cywilnoprawnej; – § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a - unormowania tego nie można uznać za ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi i pozostaje bez związku z ochroną terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przed zanieczyszczeniem przez zwierzęta. W art. 4 u.c.p.g. nie można doszukać się upoważnienia do nakładania na osoby utrzymujące psy obowiązków polegających na znakowaniu psa; – § 18 ust. 1 pkt l lit. b - obowiązek szczepienia zwierząt przeciwko wściekliźnie reguluje ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt; – § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b i c - obowiązki określone w tych postanowieniach nie należą do kategorii obowiązków, których celem jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi i pozostają bez związku z ochroną terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przed zanieczyszczeniem przez zwierzęta. Skarżący przywołał też uwagi do § 7 ust. 2 pkt 1 i zauważył, że kwestia ta została uregulowana w różnych miejscach Regulaminu - co jest zabiegiem niedozwolonym; – § 18 ust. 1 pkt 2 lit. d - zagadnienie odpowiedzialności za zakłócanie spokoju, porządku publicznego i ciszy nocnej uregulowane jest w art. 51 § 1 ustawy Kodeks wykroczeń; – § 19 ust. 2 pkt 2 - postanowienie to wkracza w materię uregulowaną innymi ustawami, obowiązek taki wynika z prawa sąsiedzkiego (art. 144 Kodeksu cywilnego); – § 19 ust. 3 pkt 2 - postanowienie to wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Regulamin może jedynie określać częstotliwość i sposób pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, a nie sposoby ich gromadzenia. Ponadto postępowanie z gnojowicą i obornikiem zostało uregulowane w ustawie o nawozach i nawożeniu; – § 19 ust. 3 pkt 3 - Rada nie może dwukrotnie w obrębie jednego aktu regulować tych samych kwestii i to w dodatku w sposób odmienny (patrz § 20 ); – § 20 ust. 1 - postanowienie to jest zbyt ogólne, co w praktyce oznaczałoby obowiązek deratyzacji np. lasów, pól, parków itp. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie co do większości zarzutów. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny podniesionych zarzutów wskazać należy, że skarga została wniesiona w terminie. Zauważyć należy, że jakkolwiek pierwsze wezwanie do usunięcia prawa w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. R.L. złożył stosunkowo wcześnie (już 6 maja 2013 r.), to jednak na wezwanie to, jak i na dalsze wezwania Rada Miejska odpowiedziała mu w końcowych dniach 60 dniowego terminu do złożenia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej: "P.p.s.a."). Tym samym na nowo otworzył się skarżącemu 30 dniowy termin do wniesienia skargi, liczony od 3 lipca 2013 r., a więc od otrzymania odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Taki sposób obliczania terminu jest prawidłowy, co potwierdza treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (orzeczenia.nsao.gov.pl). W uchwale tej stwierdzono, że "w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi". Przystępując do oceny skargi w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że dla ogólnej oceny legalności uchwały XXXIII/596/2013 Rady Miejskiej W Środzie Wlkp. z dnia 4 kwietnia 2013 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2013 r., poz. 3485) zasadnicze znaczenie ma art. 4 u.c.p.g., który zawiera upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwał. W przypadku niniejszej sprawy ocena wszystkich poszczególnych przepisów Regulaminu w kontekście granic do upoważnienia ustawowego prowadzi do wniosku, że część przepisów Regulaminu wykracza poza zakres tego regulaminu. Zgodnie z art. 4 u.c.p.g.: 1. "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. 2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. 3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu". Z uwagi na znaczną ilość zarzutów podniesionych w skardze, Sąd dokonuje analizy poszczególnych przepisów Regulaminu zakwestionowanych przez R.L., według kolejności przedstawionej w skardze. Zgodnie z § 1 Regulaminu: "§ 1. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Środa Wielkopolska zwany dalej Regulaminem określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości położonych w Gminie Środa Wielkopolska, dotyczące: 1) obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości; 2) wymagań dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie: a) selektywnego zbierania odpadów, b) wymagań dotyczących rodzajów, ilości i pojemności pojemników, c) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, d) wymogów sanitarnych utrzymania pojemników i miejsc gromadzenia odpadów, 3) wymagań w zakresie postępowania z nieczystościami ciekłymi; 4) wymagań odnośnie utrzymywania zwierząt domowych; 5) wymagań odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej; 6) obszarów podlegających obowiązkowi deratyzacji i terminów jej przeprowadzania" Zarzut kwestionujący § 1 uchwały, jako "powtórzenie i modyfikacja zapisów art. 4 ust. 2 ustawy" należy uznać za nietrafny. Sąd wskazuje, że przepis ten nie ma bowiem charakteru stricte normatywnego – a tak zdaje się go ujmować skarżący. Jest to "modelowy" przepis ogólny zawierający "określenie zakresu spraw regulowanych ustawą i podmiotów, których ona dotyczy, lub spraw i podmiotów wyłączonych spod jej regulacji", którego wprowadzanie zaleca się również w odniesieniu do aktów prawa miejscowego zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 143 rozporządzenia Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 - dalej: "r.z.t.p."). Trudno zatem doszukać się w § 1 uchwały jakiejkolwiek treści normatywnej, która mogłaby być uznana za naruszenie ustawy. Zgodnie z § 2 ust. 1 Regulaminu "§ 2. 1. Treść Regulaminu pozostaje w ścisłym związku z przepisami i pojęciami zawartymi w ustawach: 1) z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, 2) z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, 3) z dnia 27 kwietnia 2001. Prawo Ochrony Środowiska, 4) z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, 5) z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, 6) z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, 7) z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane, 8) z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny". Zarzut kwestionujący § 2 ust. 1 Regulaminu uznać należy również za nieuzasadniony. Podobnie jak w punkcie poprzedzającym § 2 ust. 1 Regulaminu ma charakter nienormatywny i określa relację aktu prawa miejscowego względem innych ustaw. Można nawet stwierdzić, że wymienienie ustaw, których pojęcia użyte są w Regulaminie jest nawet wskazane, zamiast definiowania tych pojęć samodzielnie przez Radę Gminy. Zarzut kwestionujący § 2 ust. 2 Regulaminu jest zasadny w części dotyczącej punktu 1 i 5. Zgodnie z tym przepisem: "§ 2. 2. Ilekroć w Regulaminie jest mowa o: 1) miejscu zamieszkania - rozumie się przez to miejsce, w którym osoba zazwyczaj spędza czas przeznaczony na odpoczynek, gromadzi swoje rzeczy, niezależnie od czasowych nieobecności związanych z wypoczynkiem, urlopem, odwiedzinami u przyjaciół i krewnych, interesami, leczeniem medycznym lub pielgrzymkami religijnymi i innymi, itp.; 2) sezonie letnim - rozumie się przez to okres od 1 maja do 30 września; 3) sezonie zimowym - rozumie się przez to okres od 1 października do 30 kwietnia; 4) Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami (WPGO 2012) - należy przez to rozumieć dokument przyjęty przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego uchwałą nr 440/12 z dnia 27 sierpnia 2012 r.; 5) odpadach wielkogabarytowych - rozumie się przez to odpady, które ze względu na swoją wielkość i/lub wagę nie mogą być gromadzone i przekazywane w pojemnikach lub workach do zbierania odpadów, np. meble, wózki dziecięce, rowery, pierzyny, deski do prasowania, duże zabawki itp." Analizując § 2 ust. 2 Regulaminu odrębnie omówić należy kwestie ogólne, to jest związane generalnie z niedopuszczalnością wprowadzania w aktach prawa miejscowego definicji pozostających w kolizji z aktami wyższej rangi, oraz kwestie szczególne – to jest dotyczące poszczególnych definicji zawartych w tym postanowieniu Regulaminu. Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych generalnie przyjmuje się, że delegacja ustawowa zawarta w art. 4 u.c.p.g. nie upoważniła rady gminy do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach, definicji określonych pojęć (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1259/09, orzeczenia.nsa.gov.pl), który należy zaaprobować, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zgodnie z § 13 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) – w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Tym bardziej sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tyko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego". Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazano, że stosownie do unormowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. "Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP". Przechodząc do kwestii szczególnych, to jest do oceny poszczególnych definicji zawartych w § 2 ust. 2 Regulaminu, stwierdzić należy, że w zakwestionowanym akcie prawa miejscowego definicja "miejsca zamieszkania" nie powinna się znaleźć (§ 2 ust. 2 pkt 1 Regulaminu). Miejsce zamieszkania jest pojęciem, które reguluje horyzontalnie Kodeks cywilny w art. 25-28. Zamieszczenie tej definicji może także wprowadzać w błąd tym bardziej, że w § 2 ust. 1 pkt 8 Regulaminu jest wyraźne odesłanie do pojęć Kodeksu cywilnego. § 2 ust. 2 pkt 1 Regulaminu jest w kolizji z § 2 ust. 1 pkt 8. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że pojęcie "miejsca zamieszkania" w ogóle nie zostało użyte w Regulaminie. Pojawia się zatem uzasadniona wątpliwość odnośnie przyczyny, dla której wprowadzono jego definicję. Również niedopuszczalna okazała się zawarta w § 2 ust. 2 pkt 5 Regulaminu definicja "odpadów wielkogabarytowych". Skarżący co prawda bezpośrednio nie kwestionuje wprost tej definicji, jednakże trafnie zauważa, że w aktach prawa miejscowego nie powinny znaleźć się definicje, którymi posługuje się prawodawca w aktach wyższego rzędu. Zauważyć należy, że pojęcie odpadów wielkogabarytowych, to pojęcie użyte w rozporządzeniach Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206) oraz Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny (Dz.U. Nr 191, poz. 1595) (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1259/09, orzeczenia.nsa. gov.pl). Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że także ustawa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. posługuje się pojęciem odpadów wielkogabarytowych, lecz sama nie wprowadza definicji tego pojęcia. To również wyklucza możliwość wprowadzenia definicji wskazanego pojęcia w zaskarżonej uchwale (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., II SA/Gd 120/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadny jest zarzut kwestionujący § 5 Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem: "§ 5. Obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości należą do właścicieli tych nieruchomości". Powołane wyżej postanowienie powtarza unormowania art. 5 ust. 1 u.c.p.g., nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku. Postanowienie to jest zatem zbędne. Dodatkowo zaznaczyć należy, że § 5 Regulaminu jest również mylący, gdyż wskazuje na "właścicieli nieruchomości", podczas gdy obowiązki w nim wskazane obarczają, zgodnie z ustawą, także inne podmioty. Jest tak dlatego, że art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zawiera skonstruowaną na potrzeby ustawy definicję "właściciela nieruchomości", zgodnie z którą, termin ten odnosi się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostek organizacyjnych i osób posiadających nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także innych podmiotów władające nieruchomością. Tymczasem z treści § 5 Regulaminu można wyprowadzić wniosek, że obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obarczają tylko "właścicieli" w rozumieniu prawa cywilnego (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2013 r., II SA/Sz 1357/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezasadny okazał się zarzut skargi kwestionujący § 6 ust. 1 - 3 Regulaminu. Zarzut ten należy rozpatrzyć w powiązaniu z treścią § 4 ust. 1-5 Regulaminu, który nie został co prawda wprost zakwestionowany przez skarżącego, niemniej jednak stanowi włącznie z § 6 powiązaną regulację. Zgodnie z § 4 Regulaminu "§ 4. 1. Wyróżnia się cztery grupy odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych, tj. odpady problemowe, odpady wtórne, odpady zielone i odpady zmieszane. 2. Do grupy odpadów problemowych należą odpady wielkogabarytowe, styropian, zużyte opony, baterie i akumulatory, duże gałęzie, konary, odpady budowlane i rozbiórkowe, odpady niebezpieczne w tym przeterminowane leki, chemikalia, farby i lakiery oraz opakowania po nich itp. 3. Do grupy odpadów wtórnych należą tworzywa sztuczne, papier, szkło kolorowe i białe, puszki aluminiowe i metale, odzież, obuwie, opakowania wielomateriałowe typu Tetrapak, drewno itp. 4. Do grupy odpadów zielonych należą ścięta trawa, liście, kwiaty, drobne gałązki. 5. Do grupy odpadów odpady zmieszane należą wszystkie odpady wytwarzane w gospodarstwach domowych nie będące odpadami problemowymi, wtórnymi i zielonymi". Z kolei zgodnie z § 6 Regulaminu: "§ 6. 1. Właściciele nieruchomości zobowiązani są do gromadzenia i przekazywania odpadów problemowych i zielonych zgodnie z rozdz. IV. 2. Właściciele nieruchomości deklarujący selektywne zbieranie odpadów zobowiązani są do oddzielnego zbierania i przekazywania odpadów zmieszanych i odpadów wtórnych w przeznaczonych do tego pojemnikach i workach. 3. Właściciele nieruchomości nie deklarujący selektywnej zbiórki odpadów mogą zbierać i przekazywać łącznie odpady zmieszane i odpady wtórne traktując całość jako odpady zmieszane". Oceniając powyższe regulacje w pierwszej kolejności należy zastanowić się czy w akcie prawa miejscowego można było określić grupy odpadów jako "odpady problemowe" i "odpady wtórne". Zdaniem skarżącego Rada Miejska nie miała upoważnienia by takie pojęcia definiować. W ocenie Sądu w tym konkretnym przypadku nie można zarzucić Radzie naruszenia przepisów ustawy. Jak wskazano już wyżej, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w aktach niższego rzędu nie należy wprowadzać definicji pojęć, które ingerowałyby w materię ustawową. Innymi słowy, nie powinno się definiować pojęć już zdefiniowanych, względnie wprowadzać definicję pojęć używanych przez ustawodawcę, a umyślnie przez niego niezdefiniowanych (dzięki czemu tekst prawny staje się bardziej "elastyczny"). Dotyczy to "typowych" definicji ustawowych, a więc takich, które precyzują wyrażenie dotychczas wieloznaczne, nieostre, które nie jest powszechnie zrozumiałe albo, które ustala nowe znaczenie znanego już określenia (§ 146 ust. 1 r.z.t.p.). Nie kwestionując powyższego poglądu, Sąd w tym miejscu zauważa, że z systemu prawa nie można jednak wyprowadzić bezwzględnego zakazu posługiwania się przez prawodawcę miejscowego jakimikolwiek zabiegami służącymi zapewnieniu tekstowi prawnego cechy zwięzłości. Takim zabiegiem może być na przykład proste podzielenie pewnych przedmiotów na grupy oznaczone numerami czy umownym określeniem. Nie powstaje wtedy definicja kreująca, precyzująca względnie zmieniająca znaczenie pojęcia lub nadająca mu nowe znaczenie (takich definicji należy unikać w aktach niższego rzędu), natomiast powstaje w istocie rodzaj prostego "odesłania" do grupy określonych desygnatów. Zdaniem Sądu takie odesłanie można odróżnić od "typowej" definicji ustawowej formułowanej w "słowniczkach" aktów prawnych także tym, że nie określa ono desygnatów ze względu na przypisane im cechy (co jest charakterystyczne dla zabiegu definiowania). Służy po prostu najprostszemu zabiegowi pozwalającemu na nadanie tekstowi prawnemu cechy zwięzłości i czytelności: zastąpieniu grupy wyrazów innym wyrazem (por. podstawowe funkcje definicji nominalnej - Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1995, s. 45). Mając na względzie powyższe zdaniem Sądu nie można twierdzić, że w Regulaminie zdefiniowano pojęcia "odpadów problemowych" czy "odpadów wtórnych". W § 4 ust. 1 Regulaminu użyto zwrotu "wyróżnia się cztery grupy odpadów komunalnych", a następnie w § 4 ust. 2-5 określono, które konkretne, znane i jednoznacznie identyfikowalne odpady należą do poszczególnych grup. Nie wskazano też, że w ramach grup zawierają się odpady o takich czy innych cechach nietypowych i wyróżniających, co byłoby charakterystyczne dla zabiegu definiowania. Co więcej, w § 4 ust. 1-5 wyraźnie stanowi się, że chodzi o "grupy odpadów". W ocenie Sądu taki zabieg pogrupowania odpadów w żadnym zakresie ani nie pozostaje w kolizji z ustawą ani nie powoduje dwuznaczności tekstu Regulaminu, bowiem jasno wynika z niego, że prawodawca gminny zmierzał jedynie do zapewnienia zwięzłości tekstu Regulaminu. Nie ma zatem żadnego racjonalnego powodu, dla którego § 4 miałby być uznany za niezgodny z ustawą. Osobno R.L. odniósł się też do § 6 ust. 3 Regulaminu podnosząc, że obowiązek selektywnego zbierania odpadów wynika z ustawy i dotyczy każdego, a zakres selektywnego zbierania odpadów komunalnych został doprecyzowany w u.c.p.g. W ocenie Sądu postanowienie § 6 ust. 3 Regulaminu nie narusza ustawy. Choć skarżący ma rację twierdząc, że gminy "ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych" (art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g.), to jednak należy ten przepis odczytywać jako obowiązek gmin zapewnienia warunków selektywnego zbierania odpadów, a nie obowiązek nałożony na właścicieli. Art. 6 ust. 4 i art. 6k ust. 3 u.c.p.g. wyraźnie stanowią, że dla osób zbierających odpady komunalne w sposób selektywny określa się niższe stawki. A contrario ustawodawca wprost przewiduje, że można zbierać odpady w sposób nieselektywny, tyle tylko, że wiąże się to z koniecznością wnoszenia wyższej opłaty. Zasadny jest zarzut dotyczący § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem: "§ 7. 1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez: 1) w zakresie postępowania z odpadami komunalnymi: a) zorganizowanie miejsca gromadzenia odpadów, wyposażenie nieruchomości w odpowiednie urządzenia, służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, w sposób przewidziany Regulaminem". Należy się zgodzić ze skarżącym, że w uchwale w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a Regulaminu nie tylko powtórzono, ale i zmodyfikowano obowiązek z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek "wyposażenia nieruchomości w pojemniki", a nie "wyposażenie nieruchomości w odpowiednie urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych". Co więcej, § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a Regulaminu nie uwzględnia zmiany w ustawie, gdzie obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki może być wyłączony, jeżeli "na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Warto także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 10 ust. 2 i 2a u.c.p.g. realizacja obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz obowiązków określonych w regulaminie jest odrębnie poddana odpowiedzialności karnej. Nie powinno się zatem nakładać na właścicieli w regulaminie obowiązków powielających obowiązki określone w art. 5 ust. 1 u.c.p.g., a tym bardziej obowiązków je modyfikujących. Niezasadny jest zarzut dotyczący § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem: "1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez: (...) 2) w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego: a) właściciele nieruchomości mają obowiązek niezwłocznego oczyszczania ze śniegu i lodu, a także usunięcia śliskości nawierzchni chodnika oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, przy czym za chodnik uznaje się także wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości" R.L. podnosi, że jego zdaniem wprowadzenie obowiązku "niezwłocznego" usuwania błota i zanieczyszczeń jest nierealne do wykonania, a co więcej - ogólne i nieprecyzyjne. Zdaniem skarżącego należy dążyć do utrzymania drożności chodnika i zapobieżenia zagrożeniom dla pieszych, a nie do niezwłocznego jego oczyszczania. Zdaniem Sądu § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a Regulaminu jest zgodny z ustawą. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., II OSK 469/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzić należy, że nakazanie właścicielom niezwłocznego oczyszczenia chodnika nie wykracza poza zakres art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Ustawa wyraźnie stanowi, że "regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące (...) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących (...) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Z całą pewnością nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku niezwłocznego usuwania błota i zanieczyszczeń z chodnika stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego: uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (dokładnie taki sam wymóg rozważał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku II OSK 469/11). Podzielić należy także pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2013 r., II SA/Sz 1357/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, że w granicach upoważnienia ustawowego mieści się przepis uchwały "stanowiący, że w okresie zimowym, na części nieruchomości służącej do użytku publicznego należy likwidować śliskość niezwłocznie po każdych opadach śniegu lub zalodzeniu. Wydaje się przy tym, że użyty w treści przepisu termin "niezwłocznie" można interpretować tak jak w innych przypadkach jego użycia w przepisach prawa, tj. jako w najszybszym możliwym terminie". Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący § 7 ust. 1 pkt 2 lit. b Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem: "§ 7. 1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez: (...) 2) w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego: (...) b) obowiązek oczyszczania ze śniegu i lodu winien być realizowany przez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań w celu usunięcia lub co najmniej ograniczenia śliskości chodnika; piasek użyty do tych celów należy usunąć niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania". W ocenie skarżącego art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnił Rady Miejskiej do zobowiązania właścicieli nieruchomości do usuwania z chodnika piasku użytego do ograniczania śliskości chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania. W ocenie Sądu pogląd ten nie uwzględnia całej treści delegacji ustawowej. W art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wyraźnie mowa jest o obowiązku uprzątnięcia "innych zanieczyszczeń", a obowiązek ten - w odniesieniu do publicznych nieruchomości w zakresie w jakim obejmują one chodniki wzdłuż nieruchomości - ewidentnie obciąża właścicieli nieruchomości. Z kolei art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. daje gminie wyraźną podstawę do określenia "szczegółowych zasad" uprzątania "innych zanieczyszczeń". Nie ma zatem żadnych podstaw, aby przyjąć, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie może dotyczyć piasku służącego uprzednio do usunięcia śliskości na chodniku, wzdłuż nieruchomości. Zasadny jest natomiast zarzut dotyczący § 7 ust. 1 pkt 2 lit. f Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem: "§ 7. 1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez: (...) 2) w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego: (...) f) uprzątanie tj. usuwanie nawisów (sopli) z okapów, rynien, i innych części nieruchomości, realizując w ten sposób zapis § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, Zdaniem Sądu § 7 ust. 1 pkt 2 lit. f nie powinien znaleźć się w Regulaminie. Po pierwsze, generalnie właściciele, zarządcy oraz użytkownicy obiektów budowlanych mają obowiązek ich użytkowania w sposób zgodny z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia ich właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Z kolei wskazany w postanowieniu Regulaminu przepis § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. z 1999 r. Nr 74, poz. 839 ze zm.) stanowi o obowiązku zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Regulamin, odsyłając do powyższego przepisu rozporządzenia z 1999 r. i niejako konkretyzując go przez wyodrębnienie obowiązku "uprzątania tj. usuwanie nawisów (sopli) z okapów, rynien, i innych części nieruchomości" wykracza poza upoważnienie ustawowe z następujących przyczyn: Należy pamiętać, że w myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206 ze zm.) "w zakresie nieuregulowanym w przepisach powszechnie obowiązujących wojewoda może wydawać rozporządzenia porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego". Na podstawie tego przepisu wojewodowie powszechnie wydają rozporządzenia w sprawie obowiązku usuwania śniegu i lodu z obiektów budowlanych (zob. np. rozporządzenie nr 4/10 Wojewody Łódzkiego z dnia 29 listopada 2010 r. w sprawie obowiązku usuwania śniegu i lodu z obiektów budowlanych, Dz.Urz. Woj. Łódzk. z 2010 r. Nr 352, poz. 3131; rozporządzenie nr 12/09 Wojewody Śląskiego z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie obowiązku usuwania śniegu i lodu z obiektów budowlanych, Dz.Urz. Woj. Śląsk. z 2009 r. Nr 235, poz. 4841). Oznacza to, że w sprawie obowiązków dotyczących niebezpieczeństw związanych z zaleganiem śniegu na budynkach i tworzeniem się sopli wydaje się – w razie potrzeby – inne akty prawa miejscowego. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd w tym składzie akceptuje, wskazuje się także inne powody, dla których usuwanie sopli i nawisów z budynków nie należy do obowiązków, które mogą być regulowane w regulaminach utrzymania czystości i porządku na terenach gmin. Zasadnie stwierdzono w wyroku wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2013 r., IV SA/Po 548/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że "obowiązek usuwania sopli lodowych i nawisów śnieżnych z dachów i gzymsów budynków niezwłocznie po ich pojawieniu się nie mieści się w zakresie delegacji wynikającej z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., gdyż dachy i gzymsy budynków nie stanowią "części nieruchomości służących do użytku publicznego" w rozumieniu tego przepisu. Taki pogląd wyrażono również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r., IV SA/Po 492/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl): "w § 5 pkt 2 Regulaminu zobowiązano właścicieli do usuwania sopli lodowych i nawisów śnieżnych z dachów i gzymsów budynków niezwłocznie po ich pojawieniu się, gdy tymczasem regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy może wprowadzać jedynie obowiązek uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu i lodu wyłącznie z części nieruchomości służących do użytku publicznego, do których nie należą dachy i gzymsy budynków (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy z 1996 r.)". Wreszcie takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 26 września 2013 r., IV SA/Po 490/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym dodał, że "za taką strefę (tj. części nieruchomości służących do użytku publicznego - uw. Sądu) nie można uznać bez wątpienia dachów i gzymsów budynków, nawet jeżeli miałyby wystawać nad ciągami komunikacyjnymi powszechnie dostępnymi. Logicznym jest bowiem, że użytkowany jest publicznie wówczas nie dach, czy też gzyms, ale właśnie ciąg komunikacyjny, którego obowiązek uprzątnięcia mógłby dotyczyć (podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 7 marca 2012 r., II SA/Bd 1425/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza powyższymi argumentami można dodać też, że w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. mowa jest o "uprzątaniu błota, śniegu, lodu", co chociażby w płaszczyźnie językowej trudno uznać za obowiązek "usuwania" sopli (lodu) z dachów budynków. Zadany jest zarzut dotyczący § 7 ust. 1 pkt 2 lit. c i g Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem: "§ 7. 1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez: (...) 2) w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego: (...) c) zakazuje się stosowania środków chemicznych, szkodliwych dla środowiska przy usuwaniu śniegu i lodu z chodników i placów publicznych, (...) g) likwidowanie śliskości na drogach publicznych, ulicach, placach w okresie mrozów i opadów śnieżnych, zgodnie z wymogami art. 4 pkt 20 oraz art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami chemicznymi niedziałającymi szkodliwie na tereny zieleni oraz drzewa, zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych, ulicach i placach". W pierwszej kolejności należy zauważyć, że regulacje dotyczące środków chemicznych stosowanych do likwidowania śliskości na drogach publicznych były stosunkowo często wprowadzane do regulaminów utrzymania czystości i porządku na terenie gmin. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd w tym składzie podziela, przyjmuje się jednak konsekwentnie, że tego rodzaju postanowienia naruszają akty wyższej rangi - to jest przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. Nr 230, poz. 1960). W wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., II SA/Sz 238/13 (orzeczenia.nsa. gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że "zakaz stosowania środków chemicznych oraz soli do usuwania śliskości pośniegowej i gołoledzi na chodnikach, które sąsiadują z pasem zieleni przydrożnej, w sposób niedozwolony wkracza w materię regulowaną aktem wyżej rangi, tj. rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. Nr 230, poz. 1960). W rozporządzeniu tym określono zarówno rodzaje stosowanych środków niechemicznych jak i chemicznych oraz ich mieszanek jak i warunki stosowania tych środków. Nie zawarto tam zakazu stosowania środków chemicznych na chodnikach, które sąsiadują z pasem zieleni przydrożnej, a przeciwnie w § 3 ust. 2 pkt 3 normodawca wskazał, że rozrzut środków chemicznych powinien następować w pasie jezdni lub chodników, a przy tym określił szczegółowe warunki stosowania tych środków w załączniku do rozporządzenia, do którego odesłanie ustanowił w ust. 4 omawianego § 3 rozporządzenia". Z kolei w wyroku z dnia 2 lutego 2011 r., IV SA/Po 902/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył, że "określone obowiązki zarządców dróg w zakresie utrzymania czystości i porządku zostały uregulowane przede wszystkim przepisami rangi ustawowej oraz rozporządzeń wykonawczych. Wśród tych pierwszych – oprócz wskazywanego w skardze art. 5 ust. 4 u.c.p.g. – można, tytułem przykładu, przywołać także art. 20 pkt 4 i 16 u.d.p. oraz art. 82 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o.p."). Przykładem aktu rangi podustawowej kształtującego m.in. obowiązki zarządców dróg w zakresie utrzymania czystości i porządku, jest zaś, wydane na podstawie upoważnienia z art. 20 ust. 3 u.o.p., rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. Nr 230, poz. 1960; dalej "Rozporządzenie MŚ")". Trafnie też wskazano w wyroku IV SA/Po 902/10, że mając na względzie istnienie odrębnych regulacji normatywnych kształtujących w sposób szczególny obowiązki zarządców dróg publicznych ustawodawca - wyznaczając w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zakres materii regulaminowej - pozostawił stosunkowo niewielki obszar dla normowania szczególnych obowiązków zarządców dróg publicznych. W ocenie Sądu udzielone radzie gminy upoważnienie w tym zakresie obejmuje tylko te spośród punktów wymienionych w powołanym przepisie, które odnoszą się wprost do "dróg publicznych" (art. 4 ust. 2 pkt 2) tudzież do "terenów przeznaczonych do użytku publicznego" (art. 4 ust. 2 pkt 3). W tym ostatnim pojęciu mieszczą się bowiem m.in. drogi publiczne i place (por. B. Dziadkiewicz [w:] P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,, Warszawa 2007, s. 175). Podobne stanowisko zajęto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2013 r., II SA/Ol 160/13 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2011 r., II SA/Gd 618/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadny jest zarzut dotyczący § 7 ust. 1 pkt 3 lit. a Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem "1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez: (...) 3) w zakresie postępowania z nieczystościami ciekłymi: a) gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub w przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych spełniające wymagania określone w stosownych przepisach, jeżeli zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeżeli taki obowiązuje albo decyzja o warunkach zabudowy dopuszczają takie rozwiązanie, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie nie możliwa lub ekonomicznie nieuzasadniona". W ocenie Sądu § 7 ust. 1 pkt 3 lit. a Regulaminu nie może się ostać. Jest to przepis, który powtarza art. 5 ust. 1 pkt 3a i 3b u.c.p.g., które stanowią, że do obowiązków właścicieli nieruchomości należą: "3a) gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych; 3b) pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi". Dodatkowo § 7 ust. 1 pkt 3 lit. a Regulaminu skonfrontować można z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Jednocześnie analizowana regulacja Regulaminu zawiera dodatkowe warunki takie jak odniesienie się do "zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" i "decyzji o warunkach zabudowy", których to warunków ustawa nie przewiduje. Pamiętać też trzeba, że - jeśli chodzi o kwestię odprowadzania ścieków - to art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. wskazuje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące "częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego". Nie pozwala to na określenie warunków określonych metod gromadzenia nieczystości ciekłych. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2013 r., IV SA/Po 548/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl) "przepis nakładający na właściciela nieruchomości zabudowanej, gdzie istnieje możliwość techniczna podłączenia jej do istniejącej kanalizacji sanitarnej, obowiązek dokonania takiego podłączenia – przekracza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., gdyż normuje materię wyczerpująco uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. W dodatku to swoiste "powtórzenie" regulacji ustawowej ma charakter niedosłowny i bezwarunkowy, gdyż z uszczerbkiem dla praw właścicielskich pomija ustawowe zastrzeżenie, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych (zob. art. 5 ust. 1 pkt 2 in fine u.c.p.g.). Regulamin utrzymania czystości i porządku nie może nakładać na właścicieli nieruchomości obowiązków, z których zostali zwolnieni przez ustawę". Zasadny jest zarzut dotyczący § 7 ust. 1 pkt 4 lit. a i b Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem: "1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez: (...) 4) w zakresie mycia i naprawy pojazdów a) mycie pojazdów poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji przy użyciu czystej wody nie zawierającej innych substancji chemicznych b) mycie pojazdów na własnej posesji może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu". Skarżący podnosi, że w ustawie mowa jest jedynie o myciu pojazdów samochodowych, a nie wszelkich pojazdów. Zdaniem Sądu jest to trafne spostrzeżenie. W ustawie wyłącznie mowa jest o "pojazdach samochodowych" ("pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h; określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego" - art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), natomiast w kwestionowanych postanowieniach Regulaminu użyto pojęcia pojazdu ("środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszynę lub urządzenie do tego przystosowane" - art. 3 pkt 31 P.r.d.). Rada gminy dopuściła się zatem uchwalenia regulacji niespójnej terminologicznie z ustawą. Rozumienie § 7 ust. 1 pkt 4 lit. a i b Regulaminu z uwzględnieniem ustawy Prawo o ruchu drogowym oznaczałoby, że chodzi o mycie wszelkich pojazdów, w tym np. rowerów. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, ustawa upoważnia tylko do określenia zasad odnoszących się do pojazdów samochodowych. Nie jest zasadny zarzut dotyczący § 7 ust. 1 pkt 4 lit. c Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem "1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez: (...) 4) w zakresie mycia i naprawy pojazdów (...) c) Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz pod warunkiem: * nie powodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko w tym emisji hałasu lub spalin, * gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych, * zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska". W ocenie Sądu powyższe postanowienie nie narusza ustawy. Co prawda Rada Miejska wskazuje w nim na uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, niemniej jednak trudno przyjąć, aby przepis taki wykraczał poza "szczególne zasady" "mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi", o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Postanowienie § 7 ust. 1 pkt 4 lit. c Regulaminu należy odczytywać w ten sposób, że dopuszcza się mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami, z zastrzeżeniem jednak, że powinno być to dokonywane w zakresie i sposób ograniczony, to jest taki który nie powoduje uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości (np. sporadyczne, drobne naprawy). A contrario uciążliwa kosmetyka samochodowa czy naprawy samochodowe (np. związane z hałasem) wymagają dokonywania ich w myjni czy warsztacie z odpowiednimi zezwoleniami. Zasadny jest zarzut § 7 ust. 1 pkt 5 Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem: "1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez: (...) 5) utrzymanie w stanie wolnym od zaśmiecenia wód powierzchniowych i ich najbliższego otoczenia". Zakaz zaśmiecenia wód powierzchniowych nie mieści się w zakresie upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. W przepisie tym ustawodawca zawęził bowiem w sposób wyraźny zakres powierzonych radzie gminy do uregulowania "wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości" do enumeratywnie wyliczonych kwestii, obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zakaz zaśmiecania wód powierzchniowych niewątpliwie wykracza poza tak wąsko ujęty zakres delegacji ustawowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2013 r., IV SA/Po 548/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r., IV SA/Po 725/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie też wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r., II SA/Gd 618/11, że wprowadzenie postanowienia zakazującego zaśmiecania wód powierzchniowych należy ocenić jako wkroczenie w materię uregulowaną w art. 40 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz .U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), który zabrania wprowadzania do wód odpadów. Podobnie w tej kwestii wypowiedział się kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 24 listopada 2010 roku, sygn. akt II SA/Bd 1183/10 orzeczenia.nsa.gov.pl)". Zasadny jest zarzut dotyczący § 7 ust. 1 pkt 6 Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem: 1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez: (...) 6) stosowanie oraz gromadzenie obornika i płynnych odchodów zwierzęcych na terenie gospodarstwa rolnego w miejscach spełniających wymogi". Zdaniem Sądu powyższe postanowienie powinno być wyeliminowane z obrotu, gdyż narusza on art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Przepis ustawy stanowi o wymaganiach "utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach". Nie można zatem wprowadzać zasad dotyczących obornika i odchodów zwierzęcych dla gospodarstw rolnych. Zasadny jest także zarzut dotyczący § 7 ust. 1 pkt 7 Regulaminu (skarżący mylnie podaje § 7 ust. 1 pkt 8 Regulaminu, co wynika z treści uzasadnienia zarzutu). Zgodnie z tym postanowieniem: "§ 7. 1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez: (...) 7) umieszczenie na terenach publicznie dostępnych, a więc w parkach, na targowiskach, placach zabaw itp., regulaminów korzystania z nich". Nałożony na właścicieli nieruchomości obowiązek umieszczenia na terenach publicznie dostępnych, a więc parkach, na targowiskach, placach zabaw itp. regulaminów korzystania z nich nie mieści się w zakresie upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Jak już wyżej wskazano w przepisie tym ustawodawca zawęził bowiem w sposób wyraźny zakres powierzonych radzie gminy do uregulowania "wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości" do enumeratywnie wyliczonych kwestii, które nie obejmują obowiązków dotyczących umieszczania regulaminów (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r., IV SA/Po 725/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2013 r., IV SA/Po 548/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadny jest zarzut dotyczący § 7 ust. 1 pkt 8 Regulaminu (skarżący błędnie określił ten przepis jako "§ 7 ust. 1 pkt 10"). Zgodnie z tym postanowieniem: "§ 7. 1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez: (...) 8) usuwanie nielegalnych wysypisk odpadów z terenu nieruchomości" Z tych samych przyczyn, jak wymienione w poprzednim zarzucie, wskazać należy, że nakaz usuwania nielegalnych wysypisk odpadów z terenu nieruchomości wykracza poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Ponadto zauważyć należy, że regulacje dotyczące usuwania odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych, w tym dotyczące trybu postępowania w takich sytuacjach, zawarte zostały w art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). Zasadny jest zarzut dotyczący § 7 ust. 1 pkt 9 Regulaminu (skarżący błędnie określił ten przepis jako "§ 7 ust. 1 pkt 11"). Zgodnie z tym postanowieniem: "§ 7. 1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez: (...) 9 ) natychmiastowe usuwanie ewentualnych nieszczelności zbiornika bezodpływowego". W ocenie Sądu gmina powinna w regulaminie nakładać obowiązków natychmiastowego usuwania nieszczelności zbiorników bezodpływowych. W art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. mowa jest tylko o utrzymaniu pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a w art. 4 ust. 2 pkt 3 "częstotliwości i sposobie pozbywania nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości". Kwestia usuwania awarii urządzeń budowlanych należy natomiast do sfery prawa budowlanego. Zasadny jest zarzut dotyczący § 7 ust. 1 pkt 10 Regulaminu. (skarżący błędnie określił ten przepis jako "§ 7 ust. 1 pkt 12"). Zgodnie z tym postanowieniem: "1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez: (...) 10) przekazywanie martwych zwierząt lub ich szczątków specjalistycznym firmom" Sąd zauważa, że powyższe postanowienie jest powtórzeniem § 14, który jest bardziej szczegółowy i dotyczy tej samej materii. Nie można zaakceptować, aby w Regulaminie znajdowały się postanowienia tożsame. Niezasadny jest zarzut dotyczący § 7 ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem: "2. Mając na uwadze zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zabrania się: 1) wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i uprawiania sportu, 2) wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi". Zdaniem Sądu postanowienia § 7 ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu nie naruszają ustawy. W orzecznictwie generalnie dopuszcza się wprowadzenie w regulaminach czystości i porządku w gminach wprowadzenie pewnych ograniczeń dotyczących wyprowadzania psów. Jest ku temu umocowanie w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Nie można wprowadzać tylko skrajnych nakazów, takich jak np. obowiązkowa rejestracja psa (zob. niżej wyrok II OSK 2599/11) czy bezwarunkowy nakaz wyprowadzania go na smyczy (zob. wyrok z dnia 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2011 r., II SA/Gd 476/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie tego Sądu "art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 236 z 2005 r., poz. 2008 ze zm.), stanowiący, że rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określający szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, jest podstawą ustanowienia nie tylko nakazów i zakazów bezpośrednio zmierzających do tych celów (na przykład nakaz usuwani zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta), ale także obowiązków mających na celu wyegzekwowanie tych nakazów i zakazów". Jeśli natomiast chodzi o zakaz "wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi", to zdaniem Sądu umocowanie do tego typu postanowienia znajduje się w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o "szczegółowych zasadach utrzymania czystości i porządku (...) dotyczących (...) sposobu pozbywania (...) nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego". Zasadny jest zarzut dotyczący § 8 ust. 7 Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem: "7. Organizatorzy imprez lub właściciele nieruchomości, na których organizowane są imprezy masowe mają obowiązek zapewnienia wystarczającej pojemności pojemników do gromadzenia odpadów, a także liczby ubikacji przenośnych, w minimalnych ilościach: 1) 2,0 l na każdą osobę uczestniczącą w imprezie, 2) jednej ubikacji przenośnej na 200 osób uczestniczących w imprezie". Powyższe postanowienie wykracza poza upoważnienie do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.). Jak bowiem trafnie podnosi się w orzecznictwie, organizator imprezy masowej – będący adresatem normy z § 8 ust. 7 Regulaminu – nie może zostać uznany za właściciela nieruchomości, na którego rada gminy może nałożyć obowiązki zapewniające utrzymanie czystości i porządku na terenie miejsca imprezy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r., IV SA/Po 725/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2012 r., IV SA/Po 50/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12. Sąd ten uznał, że "nieuprawnionym było nałożenie (...) na organizatorów imprez o charakterze publicznym obowiązku wyposażenia miejsca, w którym odbywa się impreza w odpowiednią ilość pojemników na odpady stałe oraz zapewnienia odpowiedniej liczby toalet oraz oczyszczenia terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy terenów przyległych. Podmioty te nie mogą bowiem zostać uznane za właścicieli nieruchomości w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, zatem nie mogą być adresatami obowiązków określonych w ustawie, a w konsekwencji także w Regulaminie". Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd dalej wskazał, że "Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada". Niezasadny jest zarzut dotyczący § 9 ust. 1 Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem: "1. Pojemniki i worki na odpady komunalne powinny być usytuowane na terenie nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami". W ocenie Sądu nic nie stoi na przeszkodzie, aby tego rodzaju informacyjny przepis znalazł się w Regulaminie, zwłaszcza, że ustawodawca upoważnia radę do określenia wymagań dotyczących pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów oraz "warunków rozmieszczania tych pojemników". Co prawda, w analizowanym postanowieniu mowa jest także o "workach", niemniej należy uznać, że funkcjonalnie worki na odpady spełniają tą samą rolę co pojemniki i mogą być traktowane przez prawodawcę miejscowego jako pojemniki. Niezasadny jest zarzut dotyczący § 12 ust. 1 Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem: "1. Odpady zielone i problemowe zbierane na terenie nieruchomości powinny być dostarczane na własny koszt do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie Gminy, lub innego przeznaczonego do tego celu miejsca". Jak już wyżej wyjaśniono w § 4 Regulaminu określono co rozumie się przez odpady zielone i problemowe. Nie są to definicje pojęć w klasycznym tego słowa rozumieniu, tylko wskazanie, jakie grupy odpadów Rada Miejska wyróżnia. W ocenie Sądu § 12 ust. 1 Regulaminu nie narusza ustawy. Zasadne są zarzuty dotyczące całego § 13 Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem: "1. Zabrania się gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, gruzu budowlanego, szlamów, resztek farb, przeterminowanych leków, baterii, akumulatorów, substancji toksycznych, żrących i innych odpadów niebezpiecznych, a także odpadów z działalności gospodarczej. 2. Zabrania się spalania w pojemnikach na odpady jakichkolwiek odpadów komunalnych (także suchych odpadów roślinnych). 3. Zakazy określone w ust. 1-2 stosuje się odpowiednio do koszy na odpady, ustawianych przy drogach publicznych, przystankach komunikacyjnych oraz innych terenach użytku publicznego. 4. Zabrania się gromadzenia odpadów pochodzących z gospodarstw domowych w koszach na odpady ustawianych przy drogach publicznych, przystankach komunikacyjnych oraz innych terenach użytku publicznego. 5. Zabrania się odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe". Skarżący podnosi w skardze, że obowiązki właścicieli nieruchomości określone w § 13 Regulaminu nie znajdują umocowania w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Nałożenie na właścicieli nieruchomości zakazów gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne m.in. śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu oraz innych wymienionych materiałów, zakazu spalania odpadów komunalnych w pojemnikach, gromadzenia odpadów z gospodarstw domowych w koszach na odpady usytuowanych przy drogach publicznych, przystankach komunikacyjnych oraz innych terenach użytku publicznego czy odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych nie wynikają z przywoływanej normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., IV SA/Po 741/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto regulacja dotycząca zakazu spalania odpadów komunalnych w pojemnikach wkracza w materię ustawową, gdyż kwestia zasad i warunków spalania odpadów została wyczerpująco unormowana w ustawie o odpadach – art. 29-31 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). W szczególności z przepisów samej ustawy wynika generalna zasada, że odpady mogą być spalane tylko w instalacjach lub urządzeniach przeznaczonych do tego celu (zob. W. Radecki, Ustawa o odpadach, Komentarz, Warszawa 2013, wyd. el., komentarz do art. 31, pkt 1). Uzupełniająco można zwrócić uwagę, że ustawa o odpadach pośrednio nawiązuje nawet do u.c.p.g. w art. 31 ust. 7, stanowiąc, że "dopuszcza się spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych poza instalacjami i urządzeniami, chyba że są one objęte obowiązkiem selektywnego zbierania". A contrario, jeżeli w § 12 kontrolowanego w niniejszej sprawie Regulaminu wprowadzono obowiązek selektywnego zbierania odpadów zielonych (do których w regulaminie zalicza się właśnie różnego rodzaju pozostałości roślinne - § 4 ust. 4 Regulaminu), to należy przyjąć, że z samej ustawy wynika zakaz ich spalania (W. Radecki, op. cit., wyd. el., komentarz do art. 31, pkt 3) Niezasadny jest zarzut dotyczący § 14 ust. 1 Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem "§ 14. 1. Właściciele nieruchomości zobowiązani są do pozbywania się z terenu nieruchomości zwłok padłych zwierząt w sposób obejmujący przekazanie zwłok zwierzęcia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą w zakresie odbioru odpadów lub posiadającemu zezwolenie na transport tego typu odpadów albo zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, na podstawie indywidualnej umowy zawartej pomiędzy właścicielem nieruchomości a tym przedsiębiorcą". Przepis ten nie narusza, zdaniem Sądu, upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Obowiązek przekazywania zwłok zwierzęcia do unieszkodliwiania przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie należy uznać za obowiązek mający na celu ochronę przed zagrożeniami epidemiologicznymi. Należy zatem przyjąć, że nakaz przekazania martwych zwierząt specjalistycznym przedsiębiorcom mieści się w zakresie wymagań dotyczących utrzymania zwierząt domowych i gospodarskich (art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g.) (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2013 r., II SA/Sz 1357/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nietrafne są zarzuty dotyczące § 16 ust. 2-8 Regulaminu. Zgodnie z tymi postanowieniami: "§ 16. (...) 2. Właściciele nieruchomości mają obowiązek zgłoszenia faktu rozpoczęcia użytkowania zbiornika bezodpływowego, oczyszczalni przydomowej ścieków bytowych celem ujęcia w ewidencji prowadzonej przez gminę. 3. Właściciele nieruchomości mają obowiązek zgłoszenia faktu zaprzestania użytkowania zbiornika bezodpływowego, oczyszczalni przydomowej ścieków bytowych celem wykreślenia z ewidencji prowadzonej przez gminę. 4. Zbiorniki bezodpływowe (szamba) służące do gromadzenia nieczystości ciekłych oraz przydomowe oczyszczalnie ścieków muszą odpowiadać wymogom prawa budowlanego. 5. Zabrania się odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odcieków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe. 6. Właściciele nieruchomości, które nie są podłączone do sieci kanalizacyjnej, są zobowiązani do podpisania umowy z przedsiębiorcą uprawnionym, na opróżnianie zbiornika bezodpływowego lub opróżnianie osadnika oczyszczalni przydomowej. 7. Przedsiębiorstwa wywozowe są zobowiązane utrzymywać pojazdy do transportu nieczystości ciekłych w należytej czystości, prowadzić ich dezynfekcję oraz umieścić na nich w sposób trwały swoje znaki identyfikacyjne. 8. Opróżnianie zbiorników bezodpływowych oraz transport nieczystości ciekłych z terenów nieruchomości dopuszczalny jest w dni powszednie za wyjątkiem sytuacji awaryjnych". Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Regulamin określa "szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy" dotyczące "częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego". W ocenie Sądu obowiązki wymienione w § 16 ust. 2, 3, 5 i 7 Regulaminu mieszczą się w granicach "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku" w odniesieniu do "sposobu pozbywania się" nieczystości ciekłych. Są to bowiem obowiązki funkcjonalnie z tym sposobem związane. Obowiązki informacyjne określone w § 16 ust. 2 i 3 Regulaminu są niezbędne, aby gmina mogła zagwarantować należytą organizację odbioru nieczystości ciekłych na swoim terenie za pomocą jednostek gminnych albo innych upoważnionych jednostek (zob. art. 6 ust. 1 u.c.p.g.), zwłaszcza odbioru nieczystości ze zbiorników bezodpływowych, czy okresowego opróżniania osadników przydomowych oczyszczalni. Z kolei § 16 ust. 5 Regulaminu, choć przez zastosowaną niefortunną formułę prima facie może być odczytywany jako zakaz odnoszący się do odchodów zwierzęcych i odcieków z obornika, w istocie zawiera dopuszczalne wskazanie dotyczące sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych. Przepis ten należy odczytywać po prostu jako wskazanie, że nieczystości stanowiące ścieki bytowe nie powinny być odprowadzane w jednym strumieniu z nieczystościami zwierzęcymi (odchodami zwierzęcymi i odciekami z obornika). Innymi słowy, Rada Miejska przyjęła, że sposób pozbywania się nieczystości ciekłych powinien umożliwić odseparowanie nieczystości bytowych od nieczystości ciekłych związanych z produkcją rolną. Takie wskazanie jest w pełni uzasadnione względami technicznymi i środowiskowymi, zwłaszcza że postępowanie z odchodami zwierzęcymi i odciekami z obornika podlega wymaganiom określonym w przepisach szczególnych. Również obowiązek zawarty w art. 16 ust. 6 Regulaminu uznać należy za dopuszczalny. W postanowieniu zobowiązano właścicieli nieruchomości nie podłączonych do sieci kanalizacyjnej do podpisania z uprawnionym przedsiębiorcą umów na opróżnianie zbiornika bezodpływowego lub opróżnianie osadnika oczyszczalni przydomowej. Obowiązek ten jest niewątpliwie bezpośrednio i funkcjonalnie związany z odbiorem nieczystości z nieruchomości i mieści się w zakresie "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku" dotyczących "sposobu pozbywania się" nieczystości ciekłych. Przypomnieć należy przy tym, że sam obowiązek podpisania umów przez właścicieli nieruchomości nie podłączonych do sieci kanalizacyjnej nie wykracza poza normalne obowiązki właścicieli nieruchomości, skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. właściciele tacy, utrzymując nieruchomości, muszą udokumentować korzystanie z usług uprawnionego podmiotu. Odnosząc się z kolei do § 16 ust. 8 Regulaminu Sąd stwierdza, że postanowienie to jest dopuszczalne i znajduje umocowanie w zakresie w jakim delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. stanowi o szczegółowych zasadach utrzymania porządku i czystości dotyczących zarówno "częstotliwości" jak i "sposobu" pozbywania się nieczystości ciekłych. Przyjęcie reguły, że opróżnianie i transport nieczystości ciekłych może zasadniczo mieć miejsce w dni powszednie (poza sytuacjami awaryjnymi), logicznie uzupełnia § 16 ust. 1 Regulaminu. To ostatnie postanowienie stanowi o konieczności pozbywania się nieczystości ciekłych w sposób systematyczny i opróżniania urządzeń do ich gromadzenia, w sposób nie dopuszczający do ich przepełnienia się. Z art. 16 ust. 1 i ust. 8 Regulaminu wynika zatem, że opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinny być zorganizowane systematycznie, ale w sposób ograniczający uciążliwości z tym związane (opróżnianie zbiorników i transport nieczystości nie powinny mieć miejsca poza dniami powszechnymi). Nie sposób zatem uznać, że przepisy te naruszają delegację ustawową. Jeśli chodzi natomiast o § 16 ust. 4 i 7 Regulaminu, to Sąd stwierdza, że postanowienia te nie naruszają u.c.p.g. Oba te postanowienia zawierają wskazania odnośnie podstawowych wymogów infrastruktury technicznej służącej pozbywania z terenów nieruchomości nieczystości ciekłych. Wskazanie na konieczność zachowania podstawowych wymogów zgodności z prawem urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych oraz utrzymywania w należytym stanie i oznaczenia infrastruktury transportowej na terenie gminy także zaliczyć można do "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku" dotyczących "sposobu pozbywania się" nieczystości ciekłych (na marginesie dodać można, że określenie wymagań, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych należy z mocy u.c.p.g. do kompetencji rady gminy - art. 7 ust. 3a u.c.p.g.). Zasadne są zarzuty dotyczące § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a-c Regulaminu. Zgodnie z tymi postanowieniami: "§ 18. 1. Do obowiązków właścicieli posiadających zwierzęta domowe należy: 1) w odniesieniu do psów: a) oznakowanie psa w sposób trwały za pomocą chipu obowiązkowej rejestracji podlega każdy pies powyżej 3 miesiąca życia u upoważnionych lekarzy weterynarii b) systematyczne poddawanie psa w wieku ponad 2 miesięcy szczepieniu przeciw wściekliźnie raz w ciągu roku kalendarzowego, zgodnie z terminami wyznaczonymi przez lekarza weterynarii szczepiącego dane zwierzę, c) wyprowadzania psa na smyczy, a psa ras uznanych za agresywne lub zachowującego się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu" Zdaniem Sądu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który dotyczy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, "mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" nie daje podstawy do nałożenia obowiązku8 oznakowania psów w sposób trwały za pomocą chipu. W przeciwieństwie do art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. przepis ustawy wyraźnie bowiem określa nie tylko zakres, ale i cel regulacji jakie wprowadzić może rada w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Obowiązek trwałego znakowania psów nie ma związku z celem przepisu upoważniającego, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 kwietnia 2012 r., II SA/Bd 120/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo zwrócić należy uwagę na zagadnienie podniesione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2012 r., II OSK 2599/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym także rozważano problem dopuszczalności obowiązku rejestracji i identyfikowania psów. Sąd ten zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 51 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby", natomiast rejestracja psów narusza ustawowe ograniczenie przetwarzania danych osobowych z art. 23 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z 29 stycznia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Przypomnieć przy tym należy, że kontrolowany w niniejszej sprawie Regulamin stanowi w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a o oznakowaniu psa w sposób trwały za pomocą chipu "obowiązkowej rejestracji". Taki sam pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 4 września 2013 r., II SA/Wr 289/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zwrócił też trafnie uwagę na problem obowiązku wykonywania szczepień zwierząt (taki obowiązek wynika z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. b kontrolowanego w niniejszej sprawie Regulaminu). Wskazał, że w kwestii wymogu potwierdzenia realizacji obowiązku wykonywania szczepień przeciwko wściekliźnie "zasady zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, w tym obowiązki posiadaczy psów regulują postanowienia ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2008, Nr 213, poz. 1342). Wobec tego skoro sprawy związane z obowiązkami posiadaczy psów uregulowane zostały przez ustawodawcę, to lokalny prawodawca nie był władny do podejmowania tych regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy". Sąd w niniejszym składzie podziela to stanowisko, stąd uznaje, że § 18 ust. 1 pkt 1 lit. b kontrolowanego Regulaminu wkracza w materię ustawową i jednocześnie wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust 2 pkt 6 u.c.p.g. Jeśli chodzi natomiast o obowiązek wyprowadzania psa na smyczy, a psa ras uznanych za agresywne lub zachowującego się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu, to uznać należy, że obowiązek ten, jako określony bezwarunkowo, jest zbyt daleko idący. Potwierdza to orzecznictwo sądowoadministracyjne. W wyroku z dnia z dnia 13 września 2012 r., II OSK 1492/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że "generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego". Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., II SA/Bk 919/12. Sąd ten przyjął, że ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem stwarzanym przez zwierzę, w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Zdaniem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Białymstoku (II SA/Bk 919/12) brak zróżnicowania zasad wyprowadzania psów stosownie do celu ochrony narusza cele przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zasadny jest zarzut dotyczący § 18 ust. 1 pkt 2 lit. d Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem: "§ 18. 1. Do obowiązków właścicieli posiadających zwierzęta domowe należy: (...) 2) w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych: (...), d) niedopuszczanie do zakłócania ciszy spokoju przez zwierzęta domowe". W ocenie Sądu rację ma skarżący, że w Regulaminie nie można nakładać abstrakcyjnego zakazu zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe. Zapis ten jest nieprecyzyjny i może być interpretowany na wiele sposobów. W tym zakresie mogą mieć zastosowanie jedynie przepisy ustaw (np. przepisy kodeksu cywilnego dotyczące immisji – art. 144, kodeksu wykroczeń) (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 kwietnia 2012 r., II SA/Bd 120/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto też zwrócić uwagę, że nie wykonywanie obowiązków określonych w regulaminie usankcjonowane jest odpowiedzialnością karną (art. 10 ust. 2a u.c.p.g.). To także skłania do przyjęcia stanowiska, że obowiązki wynikające z regulaminu powinny być precyzyjne, a ponadto nie powinny być to obowiązki powielające normy ustawowe. Zasadny jest także zarzut dotyczący § 19 ust. 2 pkt 2 Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem: "§ 19 ust. 2. Na pozostałych terenach wyłączonych z produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod następującymi warunkami: (...) 2) wszelka uciążliwość hodowli dla otoczenia, w tym emisje będące jej skutkiem zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona". Powyższe postanowienie wkracza w materię ustawową w taki sam sposób, jak w przypadku poprzednio analizowanego przepisu. Kwestie uciążliwości hodowli zwierząt gospodarskich i uwarunkowania związane z ich utrzymywaniem regulują w sferze cywilnej przepisy Kodeksu cywilnego, natomiast w sferze administracyjnoprawnej normy z zakresu prawa ochrony środowiska. Dodatkowo - jeśli chodzi o kwestię projektowania i realizacji obiektów, w których utrzymywane są zwierzęta gospodarskie - normatywy dotyczące uciążliwości hodowli określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa I Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.). Zasadny jest zarzut dotyczący § 19 ust. 3 pkt 2 Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem: "§ 19. 3. Prowadzący chów zwierząt gospodarskich na terenach wymienionych w ust. 1 i 2 są zobowiązani: (...) 2) składować obornik tak aby odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości. Kwestie uregulowane w powyższym postanowieniu uregulowane zostały w rozdziale 4 ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2007 r. Nr 147, poz. 1053), zwłaszcza art. 25 tej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2013 r., II SA/Ol 160/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2010 r., II SA/Bd 414/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezasadny jest zarzut dotyczący § 19 ust. 3 pkt 3 Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem "§ 19. 3. Prowadzący chów zwierząt gospodarskich na terenach wymienionych w ust. 1 i 2 są zobowiązani: (...) 3) przeprowadzać deratyzację pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt, dwa razy do roku wiosną i jesienią, za pomocą środków dopuszczonych do obrotu handlowego" W ocenie Sądu nie ma powodu, dla którego powyższe postanowienie miałoby nie mieścić się w zakresie upoważnienia do "wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania" (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.). Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, który zwraca uwagę, że obowiązek deratyzacji uregulowano w Regulaminie dwukrotnie, to jest w § 19 ust. 3 pkt 3 i w § 20, Sąd zwraca uwagę, że niniejszym wyrokiem stwierdzona zostaje nieważność § 20 Regulaminu (zob. niżej). Zasadny jest zarzut dotyczący § 20 ust. 1 Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem: "§ 20. 1. Obowiązkowa deratyzacja na terenie całej gminy zostanie przeprowadzona w następujących terminach: od 15 kwietnia do 30 kwietnia oraz od 15 września do 30 września każdego roku". Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Z analizy całego art. 4 ustawy wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy, gdyż (...) sam regulamin odnosi się do całej gminy, ale konkretnych jej obszarów. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Uchwałodawca winien zrealizować upoważnienie ustawowe pozostając ściśle w jego granicach, co oznacza, nie tylko zakaz regulowania materii nie określonych w upoważnieniu, ale i nakaz uregulowania wszystkiego, co zostało w nim wskazane" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r., II SA/Gd 212/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd podzielony został także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 r., IV SA/Po 789/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że skarga okazała się w znacznej części zasadna i stwierdził nieważność § 2 ust. 2 pkt 1 i pkt 5, § 5, § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 7 ust. 1 pkt 2 lit. f, § 7 ust. 1 pkt 2 lit. c i lit. g, § 7 ust. 1 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. b, § 7 ust. 1 punkty od 5 do 10 włącznie, § 8 ust. 7, § 13, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c, § 18 ust. 1 pkt 2 lit. d, § 19 ust. 2 pkt 2, § 19 ust. 3 pkt 2, § 20 ust. 1 Regulaminu na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd w tym miejscu podkreśla, że pomimo uwzględnienia znacznej ilości zarzutów skargi nie zdecydował o nieważności całej zaskarżonej uchwały, gdyż zakwestionowane postanowienia mają charakter samodzielny i nie podważają jej struktury. Na strukturę uchwały nie ma wpływu zwłaszcza fakt zakwestionowana niektórych definicji, gdyż po pierwsze pojęcie "miejsca zamieszkania" nie zostało w Regulaminie w ogóle użyte; natomiast wyeliminowanie definicji "odpadów wielkogabarytowych" nie spowoduje luki w przepisach Regulaminu, gdyż zgodnie przywołanym wcześniej rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów, stanowią one wyodrębniony i identyfikowalny rodzaj odpadów, którym przypisany jest określony kod. W pozostałym zakresie, to jest w zakresie w jakim skarga dotyczyła postanowień uchwały (Regulaminu), które nie naruszały prawa, Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - zdecydował o oddaleniu skargi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., natomiast o wykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 P.p.s.a.