II SA/Ol 160/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Dąbrówno z dnia 20 grudnia 2012r., Nr XXII/205/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Nr XXII/205/2012 Rady Gminy Dąbrówno z dnia 20 grudnia 2012r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Dąbrówno; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Gminy "[...]", działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391), podjęła w dniu "[...]" uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy "[...]", zwanego dalej: "Regulaminem". Skargę na powyższą uchwałę, powołując się na art. 93 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.), wywiódł Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 4, § 8 w zakresie sformułowań "pod warunkiem, że nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości", § 10 pkt 1, 2, 3 i 4, § 12, § 14 ust. 3 oraz ust. 5, § 21-23, § 25, § 25 ust. 2 w zakresie sformułowań "przy czym do końca jednostki redakcyjnej", § 25 ust. 3 w zakresie sformułowań "nie powodowała zanieczyszczenia powietrza, gleby i wody oraz innych uciążliwości dla ludzi zamieszkujących sąsiednie nieruchomości", § 25 ust. 5 i ust. 8, § 27 i § 30 załącznika nr 1 do powyższej uchwały. W ocenie Wojewody, Rada Gminy zaskarżonymi postanowieniami Regulaminu rażąco naruszyła prawo. W ocenie organu nadzoru: § 4 ust 2 Regulaminu wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; § 8 Regulaminu wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego oraz wprowadza warunek braku zanieczyszczenia środowiska, który jest zbyt ogólny pomimo przykładowego wyliczenia, aby adresaci normy mogli go zachować; zakazy zawarte w § 10 i w § 14 ust. 5 zostały wprowadzone do Regulaminu bez podstawy prawnej; zapisy § 12 i § 14 ust. 3 Regulaminu wykraczają poza zakres ustawowego upoważnienia wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; postanowienia § 21 Regulaminu (zakaz wpuszczania zwierząt domowych na np. place zabaw, piaskownice, baseny, cmentarze) mogą wynikać tylko z regulaminów określających zasady korzystania z tych obiektów; postanowienia § 22, § 23 i § 27 nie powinny znaleźć odzwierciedlenia w materii regulaminowej (dotyczą one sposobu postępowania z padłymi zwierzętami oraz zakazu dokarmiania zwierząt i ustawiania budek/domków dla tych zwierząt poza miejscami wyznaczonymi przez właściciela nieruchomości) bowiem kwestie dotyczące padłych zwierząt regulują w określonym zakresie ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawa o ochronie zwierząt oraz ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ponadto wskazał, że w ramach, przewidzianych w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, nie mieszczą się zapisy § 25 ust 1, ust. 2, ust 3, ust. 5 i ust. 8 Regulaminu bowiem to Kodeks cywilny (art. 144) reguluje kwestie dotyczące stosunków sąsiedzkich. Z kolei w § 29 ust. 2 Regulaminu, Rada określiła sposób, który uznaje się za wykonanie obowiązku przeprowadzenia deratyzacji. W świetle postanowień art. 4 ust 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada winna jedynie wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia, a zatem zapis § 29 ust. 2 Regulaminu, wykracza poza zakres upoważnienia powyższego przepisu. Dodał, iż w Rozdziale 9 Regulaminu zostały uregulowane postanowienia końcowe, a wśród nich § 30, z którego wynika, iż nieprzestrzeganie zapisów regulaminu powoduje sankcje określone w art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Zapis ten wykracza jednak poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy "[...]" wskazał, iż nie kwestionuje zasadności skargi popartej orzecznictwem sądów administracyjnych. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 9 kwietnia 2013 r. pełnomocnik Wojewody rozszerzył skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności § 28 Regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów u.s.g. gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ponadto zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanej uchwały w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy "[...]" wykazała, że skarga organu nadzoru jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Ponieważ zaś część zaskarżonej uchwały ze względu na istotną sprzeczność z prawem dotknięta jest nieważnością, skutkuje to koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Nie może zatem budzić wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, zwanej dalej: "ustawą", zgodnie z którym, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to Rada Gminy mogła dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Elementy wskazane w powyższym przepisie mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). W świetle powyższego należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że przepisy Regulaminu, tj.: § 4 ust. 2 (regulujący obowiązek usunięcia śniegu lub lodu z nieruchomości co najmniej na 2/3 jej szerokości), § 10 (wprowadzający zakazy, np.: zagęszczania odpadów komunalnych, czy tez mieszania odpadów komunalnych z innymi odpadami), § 12 (dotyczący kwestii odbierania odpadów komunalnych z nieruchomości), § 14 ust. 3 i 5 (dotyczący lokalizacji szczelnego zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych lub oczyszczalni przydomowej oraz kwestii dotyczących odprowadzania nieczystości do zbiorników), § 21 (dotyczący zakazu wpuszczania zwierząt domowych na np. place zabaw, piaskownice, baseny, cmentarze), § 29 ust. 2 (określenie sposobu wykonania obowiązku przeprowadzenia deratyzacji) oraz § 30 (określenie sankcji za nieprzestrzeganie postanowień regulaminu), wykraczają poza granice ustawowe, czyli materię uregulowaną w art. 4 ust. 2 ustawy. Również organ nie był uprawniony do określania - § 23 Regulaminu - zakazu dokarmiania zwierząt i ustawiania budek/domków dla tych zwierząt poza miejscami wyznaczonymi przez właściciela nieruchomości, bowiem w przepisach ustawy nie można znaleźć żadnego upoważnienia do umieszczania powyższych kwestii w regulaminie. Zgodzić należy się z Wojewodą, że w ust. 4 (powinno być ust 3) § 4 Regulaminu, w którym Rada zobowiązała właściciela nieruchomości do sprzątania zanieczyszczeń w taki sposób, aby nie zanieczyszczać jezdni, a w przypadku usuwania śniegu lub lodu z użyciem środków, w sposób uniemożliwiający przedostawanie się ich do układu korzeniowego roślin jest niezgodny z prawem. Przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. Nr 230 poz. 1960), w § 2 pkt 2 i 3 określają bowiem rodzaje środków chemicznych, jakie mogą być stosowane na drogach w celu usunięcia śniegu i lodu, które z pewnością nie są neutralne dla środowiska, a zatem nie można wykluczyć, że są również szkodliwe. W świetle zakwestionowanego zapisu Regulaminu, gdyby środki chemiczne wyszczególnione w powyższym rozporządzeniu były w jakimkolwiek stopniu szkodliwe dla środowiska, mocą regulaminu nie mogłyby być stosowane. Zauważyć ponadto należy, że rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Wr 300/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010r., sygn. akt II SA/Sz 424/10). Powyższe stanowisko znajduje oparcie w treści § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych. Zgodzić się trzeba zatem z organem nadzoru że szereg przepisów uchwały stanowi powtórzenia uregulowań zawartych w przepisach różnych ustaw. I tak, na przykład: 1. w § 8 ust. 2 Regulaminu, Rada uzależniła naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami od niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, a powyższy przepis wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego uregulowaną w art. 144 Kodeksu cywilnego. 2. w § 22 i § 27 Regulaminu określono obowiązek przekazywania padłych zwierząt domowych określonemu przedsiębiorcy, a powyższe przepisy wkraczają w regulacje ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002) oraz ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2008 r., Nr 234, poz. 1570). 3. w § 25 ust. 1, 2, 3 i 8 Regulaminu dotyczące lokalizacji uli oraz obowiązków właścicieli zwierząt gospodarskich wkraczają w regulacje prawa sąsiedzkiego uregulowane w art. 144 Kodeksu cywilnego. 4. w § 25 ust. 5 Regulaminu określono m.in. kwestie odprowadzania ścieków, składowania obornika oraz zakazu zanieczyszczania terenu nieruchomości, ulic, domów i innych miejsc publicznych, a powyższe kwestie regulują ustawa o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2007 r. Nr 147, poz. 1053) oraz Kodeks wykroczeń. Dokonując analizy § 28 zaskarżonego Regulaminu, Sąd doszedł do przekonania, że unormowanie to nie wypełnia dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. "Wyznaczyć" to: "oznaczyć, odgraniczyć, wyróżnić za pomocą znaków, określić jakąś wielkość za pomocą obliczeń" (mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 1087). Tymczasem zaś, obowiązek zawarty w § 28 ust. 1 regulaminu sformułowany został w taki sposób, że właściciele nieruchomości zobowiązani są dwa razy do roku do przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. W ocenie Sądu celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności wymagając podania ich obowiązkowi deratyzacji, nie zaś, tak jak uczyniono, określenia ilości deratyzacji. Stąd też powyższy przepis należało uznać za sprzeczny z prawem. W świetle przeprowadzonych rozważań zauważyć trzeba, iż treść podjętych z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa wskazanych w skardze przepisów uchwały w zasadzie wyczerpuje merytoryczną treść aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd podjął rozstrzygnięcie w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.