I GSK 447/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. [...] "[...]" Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 670/21 w sprawie ze skargi C. [...] "[...]" Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 12 grudnia 2017 r. nr LII/1229/2017 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli i innych placówek oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. [...] "[...]" Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Prezydenta Miasta Rzeszowa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 670/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369) – zwanej dalej: "p.p.s.a." stwierdził nieważność zaskarżonej przez C. "[...]" sp. z o. o. w Ł. uchwały Rady Miasta Rz. z 12 grudnia 2017 r. w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Gminy Miasto Rz. przez podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i rozliczeniu jej wykorzystania, terminu przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wymaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz terminu i sposobu rozliczenia wykorzystania dotacji, a także ustalenia wysokości dotacji, a także ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznych szkolnych schronisk młodzieżowych w części obejmującej § 8 ust. 2, a w pozostałym zakresie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w zakresie punktu 2 i 3 wyroku, w zakresie w którym Sąd pierwszej instancji obniżył wynagrodzenie pełnomocnika o kwotę 320 złotych. Skarżąca oparła środek odwoławczy na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły art. 26 ust. 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 17) – zwanej dalej "u.f.z.o." w związku z art. 34 ust. 1 i 3 u.f.z.o. w związku z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z § 3 ust. 1 – 3 zaskarżonej do sądu uchwały w związku z art. 94 w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżone przez spółkę postanowienia nie stanowią dodatkowego warunku, od spełnienia którego uzależnione jest prawo do dotacji, podczas gdy wynika z nich że status słuchacza może być badany tylko na określony w uchwale organu dzień i wyklucza możliwość uzyskania i wypłaty dotacji za ucznia w miesiącu, w którym zapisał się on do szkoły, a złożenie korekty byłoby zawsze na minus, co oznacza że uzależniono przekazanie dotacji na uczniów od posiadania statusu słuchacza, art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z § 4 ust. 2 uchwały w związku z art. 94 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nałożenie na szkołę obowiązku umieszczania na dokumentach finansowo-księgowych potwierdzających wydatki sfinansowane ze środków dotacji trwałego opisu co do daty i kwoty sfinansowania wydatków z dotacji mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, a także z przepisów ustawy, art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z art. 36 ust. 1 – 3 u.f.z.o. w związku z § 7 ust. 1 pkt 2 i § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały w związku z art. 94 i art. 7 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i uznanie, że uprawnienia nadane kontrolującym w zaskarżonej uchwale nie stanowią przekroczenia zakresu delegacji ustawowej i nie naruszają zasad przeprowadzania kontroli przeprowadzania kontroli pobrania i wykorzystania dotacji, tj. nadanie organowi uprawnienia podmiotowi kontrolującemu nakazania kontrolowanemu przedstawienia do kontroli wszelkich dokumentów i materiałów także w formie elektronicznej oraz do zbierania innych niezbędnych materiałów w zakresie objętym przedmiotem kontroli. Zdaniem skarżącego uprawnienia te są określone zbyt ogólnie i wykraczają poza zakres uprawnień ustawowych. Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył art. 206 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 256) poprzez niewłaściwe zastosowanie z uwagi na to, że uwzględniono tylko jeden zarzut skargi, co zdaniem skarżącej nie stanowi dostatecznego uzasadnienia dla zasądzenia tylko trzeciej części wynikających z powyższych przepisów kosztów postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności także § 3 ust. 1 – 3, § 4 ust. 2, § 7 ust. 1 pkt 2 i § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty 780 złotych, w tym 480 złotych tytułem zastępstwa procesowego w pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego że podniesione zarzuty okazały się nieuzasadnione. Ocena Sądu pierwszej instancji zakwestionowanej przez stronę skarżącą uchwały jest prawidłowa, a przywołane argumenty należy w pełni podzielić. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do legalności unormowania § 3 ust. 1 uchwały, dlatego że wykonanie wynikającego z tego przepisu obowiązku nie podważa ustawowych uprawnień skarżącego. Nie stanowi także nieuprawnionej ingerencji poprzez nałożenie obowiązku pozostającego w kolizji z przepisami ustawy. Obowiązek udzielania informacji comiesięcznej o liczbie uczniów ma charakter sprawozdawczy i nie niweczy prawa skarżącego do uzyskania dotacji według liczby uczniów uczęszczających na zajęcia w całym miesiącu. Wbrew tezie skargi kasacyjnej przepis ten nie upoważnia organu dotującego do ograniczenia wysokości dotacji, która miałaby przysługiwać jedynie uczniom uczęszczającym na zajęcia w określonych dniach miesiąca. Obliguje jedynie do raportowania o ilości uczniów, co jest nie tylko uprawnieniem organu, ale wydaje się pożądane z perspektywy racjonalnego gospodarowania finansami publicznymi. W konsekwencji twierdzenie o konieczności dokonywania korekty in minus jest nieuzasadnione. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 26 ust. 2 w związku z art. 34 ust. 1 i 3 i art. 38 ust. 1 u.f.z.o. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji przez § 4 ust. 1 i 2 uchwały, dlatego że obowiązek odnotowania na dokumencie księgowym dotyczącym wydatkowania środków pochodzących z dotacji jest uzasadniony w celu sprawowania należytej kontroli prawidłowości wykorzystywania środków publicznych. Nie można podzielić stanowiska skarżącej spółki, jakoby powinność ta należała do nieproporcjonalnych, nadmiernie uciążliwych. Przeciwnie – traktować ją należy jako służącą nie tylko organowi, ale jako gwarancyjną, pozwalającą na staranne powiązane środków pochodzących z dotacji z danym wydatkiem. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 10 marca 2015 r., II GSK 261/14, LEX nr 1774971, a także 8 kwietnia 2021 r., I GSK 1833/18, LEX nr 3185523 i z 27 stycznia 2023 r., I GSK 412/22, LEX nr 3604745, zgodnie z którym analizowany obowiązek uznano za użyteczny, utrwalający informację o sposobie finansowania wydatku, eliminujący nieprawidłowości polegające na modyfikowaniu informacji na ten temat na potrzeby określonej sytuacji, w tym zwłaszcza kontroli. Wprowadzony przez przepis § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały obowiązek udostępnienia organowi materiałów i dokumentów w formie elektronicznej stanowi wyraz dążenia do usprawnienia czynności kontroli. Obecnie większość dokumentacji sporządzana jest w ten sposób i tekst uchwały stanowi jedynie wyraz dopasowania do współczesnych sposobów komunikowania się. Zobowiązanie beneficjenta do elektronicznego przekazywania kontrolującym dokumentów nie nasuwa zastrzeżeń. Nie stanowi on zwłaszcza wykraczającego poza przepisy art. 38 ust. 1 i 36 ust. 1 – 3 u.f.z.o. uprawnienia do ingerencji kontrolujących w sferę prowadzonej przez stronę skarżącą działalności. O naruszeniu art. 7 i art. 94 Konstytucji także nie może być mowy. Nie narusza prawa także prawo zbierania przez kontrolujących innych niezbędnych materiałów w zakresie objętym przedmiotem kontroli. W pełni koresponduje on z unormowaniami art. 38 ust. 1 i 36 ust. 1 – 3 u.f.z.o., stanowiąc podstawę do wnikliwego przeprowadzenia kontroli i stwierdzenia obiektywnego stanu rzeczy. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, przepis § 8 ust. 1 pkt 4 nie nakłada na beneficjenta żadnego obowiązku, zwłaszcza pozaustawowego. Stanowi on jedynie o prawie kontrolujących do zbierania innych, a więc niewymienionych w punktach poprzedzających, materiałów w zakresie objętym przedmiotem kontroli. Treść postanowienia uchwały jest jasna – odnosi się on do gromadzenia materiału kontroli, w poczet którego mogą wejść także inne dokumenty, niż te, które udostępnił zobowiązany do tego beneficjent, na podstawie przepisów art. 36 ust. 1 – 3 i art. 26 ust. 2 u.z.o. Stanowisko to nie pozostaje w kolizji z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, które przytoczono w skardze kasacyjnej. Odnoszą się one bowiem jedynie do zobowiązań ciążących na kontrolowanym, nie zaś do nieobciążających go w żaden sposób uprawnień organu w przedmiocie gromadzenia materiału kontroli. Z tych powodów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są niezasadne. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 206 p.p.s.a. w powiązaniu z postanowieniami § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych. W orzecznictwie NSA za utrwalony uchodzi pogląd, który wypada podzielić, zgodnie z którym przepis art. 206 p.p.s.a. odwołuje się do zakresu uwzględnienia skargi, a zatem mowa tu o orzeczeniu o kosztach postępowania zamieszczonego w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 14 października 2021 r., II GZ 324/21, LEX nr 3241788, postanowienie z 29 września 2021 r., I GZ 290/21, LEX nr 3258303 i postanowienie NSA z 15 grudnia 2016 r., II GZ 1255/16, LEX nr 2190728). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.