II GZ 324/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Z. M., K. M. i M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 249/20 w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skarg Z. M., K. M. i M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów dotyczących praw pasażerów postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z 29 czerwca 2021 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 249/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa") w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądził od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej zwanego "Prezesem ULC") na rzecz Z. M., K. M. i M. M. po 287 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Wyrokiem z 19 listopada 2020 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 249/20) WSA uwzględnił skargi Z. M., K. M. i M. M. (dalej zwany również "Skarżącymi") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ULC w przedmiocie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów dotyczących praw pasażerów. W punkcie V wyroku WSA zasądził na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 850 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący złożyli zażalenie na postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zawarte w wyroku z 19 listopada 2020 r. Postanowieniem z 30 marca 2021 r. (sygn. akt II GZ 75/21) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie zawarte w punkcie V wyroku WSA z 19 listopada 2020 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 249/20) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał w szczególności, że WSA: 1) nie wskazał precyzyjnie na co składa się zasądzona kwota, 2) nie wskazał przepisu, będącego podstawą rozstrzygnięcia o solidarnym zasądzeniu kosztów postępowania, 3) nie uzasadnił zastosowania w sprawie art. 206 ppsa, który ma charakter wyjątku od ogólnej zasady zwrotu całości kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Rozpoznając ponownie sprawę w powyższym zakresie, WSA w postanowieniu z 29 czerwca 2021 r. zasądził na rzecz Skarżących po 287 zł. Uznał przy tym, że każdy ze Skarżących ma indywidualny interes w zaskarżeniu przewlekłości postępowania przed Prezesem ULC, zatem są oni współuczestnikami formalnymi. W uzasadnieniu postanowienia WSA wskazał, że na każdą z zasądzonych kwot, traktowanych jako odrębne koszty podlegające zasądzeniu na rzecz każdego ze Skarżących, składają się: uiszczony wpis od skargi (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), koszty zastępstwa procesowego (170 zł). WSA zaznaczył, że wprawdzie w świetle § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie minimalne koszty zastępstwa przed sądem pierwszej instancji wynoszą 480 zł, jednakże WSA uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 206 ppsa, który przewiduje możliwość odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. WSA wskazał, że pełnomocnik reprezentujący każdego ze Skarżących wniósł w ich imieniu skargi o identycznej treści, dotyczące przewlekłości tego samego postępowania administracyjnego, związanego ze wspólnym wydarzeniem faktycznym - ten sam lot wszystkich trzech Skarżących. Sprawy ze skarg Skarżących zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. WSA stwierdził też, że aktywność pełnomocnika sprowadzała się do sporządzenia i wniesienia skarg oraz uzupełniania ich braków formalnych. Zdaniem WSA, również stopień zawiłości sprawy oraz związany z tym nakład pracy pełnomocnika nie uzasadniają przyznania odrębnych wynagrodzeń w pełnej kwocie 480 zł za reprezentację każdego ze Skarżących. Zdaniem WSA, wynagrodzenie w wysokości 170 zł za reprezentację każdego ze Skarżących jest adekwatne do nakładu pracy pełnomocnika, czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy oraz czynności podjętych w sprawie. Skarżący złożyli zażalenie na postanowienie WSA z 29 czerwca 2021 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wnieśli o zmianę treści skarżonego postanowienia, to jest zastąpienie jej treścią: 1) zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących kwot po 697,00 złotych tytułem zwrotu kosztów procesu, w tym po: a) 480,00 złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego; b) 100,00 złotych tytułem kosztu opłaty od skargi; c) 100,00 złotych tytułem kosztu opłaty od uwzględnionego przez Naczelny Sąd Administracyjny zażalenia; d) 17,00 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ponadto wnieśli o przedstawienie powiększonemu składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego następujących pytań prawnych: a) Czy współuczestnikom formalnym, o jakich mowa w art. 202 § 1 ppsa w zw. z treścią art. 205 § 1 i 2 ppsa, reprezentowanym przez tego samego pełnomocnika procesowego, będącego adwokatem przysługuje zwrot kosztów w wysokości odpowiadającej pojedynczej stawce kosztów zastępstwa adwokackiego, określonej przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie czy też w wysokości odpowiadającej iloczynowi stawki zastępstwa procesowego, o której wyżej mowa oraz ilości współuczestników formalnych?; b) Czy na gruncie przepisów Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym w szczególności art. 206 ppsa, możliwe jest w przypadkach współuczestnictwa formalnego rozliczenie kosztów należnych współuczestnikowi przez obniżenie wynagrodzenia pełnomocnika procesowego poniżej stawki minimalnej przewidzianej w przepisach wykonawczych? Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa procesowego, a mianowicie: 1) art. 200 ppsa przez wydanie postanowienia w przedmiocie rozliczenia kosztów procesu bez uwzględnienia poniesionych przez każdego ze Skarżących kosztów opłaty od zażalenia uwzględnionego na mocy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2021 r. (sygn. akt II GZ 75/21); 2) art. 206 ppsa przez błędne uznanie, że: a) kwota oscylująca wokół 1/3 wartości minimalnej stawki zastępstwa procesowego określonej treścią rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, to jest 170 zł brutto, 138,21 zł netto, 111,95 zł na rękę (przy założeniu ponoszenia zerowych kosztów stałych przez pełnomocnika) jest stawką odpowiednio wynagradzającą adwokata za czynność procesową przed sądem administracyjnym, w sytuacji gdy mocodawca nie ma możliwości znalezienia pełnomocnika, który obsłuży sprawę związaną z odpowiedzialnością oscylującą wokół 1700 zł za w/w wynagrodzeniem, co w efekcie prowadzi do pozbawienia strony postępowania prawa do sądu (wyrok stwierdzający przewlekłość stanowi prejudykat w kontekście dalszych roszczeń Skarżących wobec organu); b) łączna kwota 1440 zł brutto, 1170,73 zł netto, 948,29 zł (przy założeniu ponoszenia zerowych kosztów stałych przez pełnomocnika) jest kwotą nadmierną, jako wynagrodzenie pełnomocnika obsługującego sprawę o łącznej wartości przedmiotu sporu przekraczającej 5000 zł; c) nakład pracy pełnomocnika sprowadza się jedynie do napisania w sytuacji, w której pełnomocnik: i) ma obowiązek informowania swoich mocodawców o przebiegu postępowania, możliwych scenariuszach rozwoju sprawy oraz wynikach prowadzonego postępowania; ii) ponosi odpowiedzialność majątkową za prawidłowy przebieg postępowania (wraz ze wzrostem liczby współuczestników formalnych rośnie odpowiedzialność pełnomocnika); iii) ponosi koszty stałe związane z archiwizacją dokumentów (sprzęt biurowy, pracownicy, pomieszczenia biurowe, serwer itp.); iv) ponosi koszty stałe związane z prowadzeniem działalności (składki ZUS, siedziba, ubezpieczenie, media itp.); v) skarżony wyrok stanowi prejudykat, umożliwiający dochodzenie roszczeń regresowych od Skarbu Państwa; d) ilość postępowań prowadzonych przez pełnomocnika o podobnym charakterze miałaby wpływ na wartość jego usług; powyższe w efekcie doprowadziło do przerzucenia ciężaru finansowego prowadzonego postępowania na stronę wygrywającą postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 200 ppsa przez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu przy rozliczaniu kosztów procesu poniesionych przez każdego ze Skarżących kosztów opłaty od zażalenia uwzględnionego na mocy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2021 r. (sygn. akt II GZ 75/21). Zgodnie z art. 200 ppsa w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Niewątpliwie koszty wpisu sądowego od zażalenia, które zostało uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny mogą zostać zakwalifikowane jako koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw. Niemniej jednak uwzględnienie tego rodzaju kosztów przy zasądzaniu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wymagało złożenia w tym zakresie stosownego wniosku przez Skarżących. Sąd administracyjny o kosztach postępowania orzeka bowiem na wniosek strony, a nie z urzędu, o czym świadczy treść art. 209 ppsa ("Wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204"). Z akt sprawy wynika, że ani w zażaleniu, które zostało uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 30 marca 2021 r., ani w toku postępowania zażaleniowego zakończonego tym postanowieniem Skarżący (reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika) nie złożyli wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów tegoż postępowania zażaleniowego. Wobec tego w zaskarżonym obecnie postanowieniu WSA nie miał podstaw do uwzględnienia tych kosztów, wydając postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w związku z uwzględnieniem skargi. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez WSA art. 206 ppsa. W tej sprawie każdy ze Skarżących był zastępowany przez adwokata w postępowaniu przed WSA. Zgodnie z art. 205 § 2 ppsa do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Wyjątek od opisanej zasady uregulowany jest w art. 206 ppsa, zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Jak wskazuje się w literaturze, w aktualnym brzmieniu tego przepisu możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w przypadku, o którym mowa w art. 200 ppsa, powiązano, tak jak w postępowaniu kasacyjnym (art. 207 § 2 ppsa), z pojęciem niedookreślonym "uzasadniony przypadek". Pojęcie to daje swobodę sądowi orzekającemu w sprawie, ale jednocześnie wymaga odpowiedniego wyjaśnienia na tle konkretnego stanu faktycznego w uzasadnieniu wyroku (M. Niezgódka -Medek [w:] B. Dauter., A. Kabat. M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Warszawa 2019, uwaga 4 do art. 206, LEX/el). W literaturze wskazuje się również, że zastosowanie art. 206 ppsa jest pozostawione uznaniu sądu, zaś katalog okoliczności uzasadniających miarkowanie lub odstąpienie od zasądzenia kosztów ma charakter otwarty, na co wskazuje zwrot "w szczególności" (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 797-800, komentarz do art. 206). W orzecznictwie podkreśla się natomiast, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 ppsa, jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły między innymi następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości, czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 września 2016 r., sygn. akt I OZ 930/16; z 15 września 2020 r., sygn. akt I GZ 198/20; z 25 września 2020 r., sygn. akt I GZ 240/20, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16; z 9 lutego 2021 r., sygn. akt II GZ 9/21; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ art. 206 ppsa dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 ppsa, to obejmuje swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, op. cit.). Przy określaniu wysokości wynagrodzenia takiego pełnomocnika należy każdorazowo uwzględniać stopień zawiłości sprawy oraz nakład pracy, a także wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczbę stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, a także tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2019 r. o sygn. akt II OZ 519/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2020 r. o sygn. akt I OSK 208/20). Warunkiem prawidłowego zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 206 ppsa jest zatem wskazanie, dlaczego sąd uznał, że zachodzi przypadek uzasadniający zasądzenie jedynie części kosztów. Intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej w przypadku uwzględnienia jej skargi, jednakże w razie miarkowania tych kosztów obowiązkiem sądu jest precyzyjne uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2011 r., sygn. akt II FZ 8/11). W zaskarżonym postanowieniu WSA uznał, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 ppsa, przemawiającym za miarkowaniem kosztów postępowania, jest nakład pracy pełnomocnika, do którego należało dostosować przyznawane wynagrodzenie - w kontekście stopnia zawiłości sprawy, jak i okoliczności, że skargi wszystkich Skarżących są identycznej treści i dotyczą tego samego postępowania przed Prezesem ULC. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie uzasadnienie zastosowania art. 206 ppsa - w świetle treści skarg sporządzonych przez pełnomocnika, jak i okoliczności sprawy, które uzasadniały uwzględnienie skarg na przewlekle prowadzenie postępowania przez Prezesa ULC – jest przekonujące, zaś zastosowanie tego przepisu przez WSA mieściło się w granicach uznania sędziowskiego. Wbrew wywodom zażalenia, niniejsza sprawa sądowoadministracyjna nie ma wartości przedmiotu zaskarżenia w wysokości ponad 5000 zł. Przedmiotem tej sprawy było przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny. W takiej sytuacji prawodawca określił, że minimalne wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem za reprezentowanie strony w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym wynosi 480 zł (vide § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie). Jednakże w art. 206 ppsa ustawodawca przyznał sądowi administracyjnemu kompetencję do miarkowania zasądzanych kosztów postępowania - także poniżej stawki minimalnej określonej w przywołanym rozporządzeniu. Skoro z art. 206 ppsa wyraźnie wynika, że sąd może nawet w całości odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania (a więc nie przyznać stronie żadnych kosztów), to tym bardziej uzasadniona jest teza, że może stronie przyznać koszty w kwocie niższej niż przewidziane w rozporządzeniu stawki minimalne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II GZ 1255/16). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżących o przedstawienie powiększonemu składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego proponowanych zagadnień prawnych. Możliwość zastosowania w okolicznościach tej sprawy art. 206 ppsa dotyczącego miarkowania kosztów postępowania nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejsze zażalenie. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ppsa, oddalił zażalenie. PG