II GZ 9/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M.P. na postanowienie zawarte w punkcie IV wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 130/19 w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi M.P. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów dotyczących praw pasażerów postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 130/19, po rozpoznaniu skargi M.P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów dotyczących praw pasażerów, w pkt I stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt II stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt IV zasądził od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz M.P. (dalej: skarżąca) kwotę 217 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku w odniesieniu do zasądzonych kosztów sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalając ich wysokość i orzekając w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej cyt. jako: p.p.s.a.), sąd wziął pod uwagę uiszczony w sprawie wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego, przy czym w przypadku tych ostatnich dokonał ich miarkowania na podstawie art. 206 p.p.s.a. uznając, że zasadnym jest przyznanie ich w kwocie 117 zł (tj. w wysokości 100 zł, powiększonej o opłatę za pełnomocnictwo w kwocie 17 zł). Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że dokonując miarkowania kosztów zastępstwa procesowego wziął pod uwagę charakter i stopień zawiłości sprawy, nakład pracy pełnomocnika, a także jego aktywność w sprawie, uznając w konsekwencji, że nie uzasadniają one przyznania na jego rzecz pełnej stawki za zastępstwo procesowe. Sąd wziął pod uwagę także pewien element seryjności, z uwagi na to, że niniejsza sprawa stanowi jedną z wielu (kilkunastu) o podobnym przedmiocie zawisłych przed WSA w Warszawie, w której pełnomocnikiem ustanowiony został adw. K.S. (w tym jedną z czterech zainicjowanych przez tego samego pełnomocnika, a dotyczących tego samego postępowania administracyjnego prowadzonego w stosunku do czworga pasażerów, i jedną z trzech zakończonych przez sąd wyrokami z 12 grudnia 2019 r.). WSA wskazał, że miał przy tym na uwadze, że w każdej z nich treść sformułowanych skarg jest zbliżona. Zażalenie na powyższe postanowienie WSA w Warszawie złożyła działająca przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca, stwierdzając, że sąd pierwszej instancji zaniżył przysługujące jej koszty procesu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 206 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż: a) nakład pracy pełnomocnika procesowego oraz ilość prowadzonych przez niego spraw jest przesłanką uzasadniającą obniżenie stawki zastępstwa adwokackiego, poza stawkę minimalną, określoną przepisami szczegółowymi – co w konsekwencji ogranicza prawo do skarżących do sądu ; b) błędne uznanie, iż skarżący art. 206 p.p.s.a. ma zastosowanie dla innych sytuacji, niż związanych z nadużyciem prawa podmiotowego strony (co w niniejszej sytuacji nie mogło mieć miejsca). W związku z powyższym, skarżąca wniosła o zmianę punktu IV zaskarżonego wyroku poprzez zastąpienie jego dotychczasowego brzmienia treścią "zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącej kwotę 597,00 złotych tytułem zwrotu kosztów procesu, w tym a) 480,00 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego; b) 100,00 zł tytułem kosztu opłaty od skargi; c) 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.". Ponadto skarżąca, na podstawie art. 187 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., wniosła o przedstawienie następujących pytań prawnych powiększonemu składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego: 1) "Czy współuczestnikom formalnym, o jakich mowa w art 202 § 1 p.p.s.a. w zw. z treścią art 205 § 1 i 2 p.p.s.a., reprezentowanym przez tego samego pełnomocnika procesowego, będącego adwokatem przysługuje zwrot kosztów w wysokości odpowiadającej pojedynczej stawce kosztów zastępstwa adwokackiego, określonej przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie czy też w wysokości odpowiadającej iloczynowi stawki zastępstwa procesowego, o której wyżej mowa oraz ilości współuczestników formalnych?"; 2) "Czy na gruncie przepisów Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym w szczególności art. 206 p.p.s.a., możliwe jest w przypadkach współuczestnictwa formalnego rozliczenie kosztów należnych współuczestnikowi przez obniżenie wynagrodzenia pełnomocnika procesowego – poniżej stawki minimalnej przewidzianej w przepisach wykonawczych?". W uzasadnieniu skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądowe, wskazała że doświadczenie pełnomocnika w podobnych sprawach nie może stanowić przesłanki uzasadniającej obniżenie jego honorarium, co więcej doświadczenie życiowe prowadzi do przeciwnych wniosków. W ocenie skarżącej skutki patologicznego funkcjonowania jednostki organizacyjnej skarbu państwa nie mogą obciążać obywatela. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie zajął stanowiska w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W myśl zaś art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Wyjątek od opisanej zasady uregulowany jest w art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przepis art. 206 p.p.s.a. w przywołanym brzmieniu obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015 r., został zmieniony przez art. 1 pkt 60 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). W nowym stanie prawnym uznanie, że zaistniał uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części nie jest uzależnione od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Jak wskazuje się w literaturze, w aktualnym brzmieniu tego przepisu możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w przypadku, o którym mowa w art. 200 p.p.s.a., powiązano, tak jak w postępowaniu kasacyjnym (art. 207 § 2 p.p.s.a.), z pojęciem niedookreślonym "uzasadniony przypadek". Pojęcie to daje swobodę sądowi orzekającemu w sprawie, ale jednocześnie wymaga odpowiedniego wyjaśnienia na tle konkretnego stanu faktycznego w uzasadnieniu wyroku. Jednocześnie utrzymano rozwiązanie z obowiązującej do 15 sierpnia 2015 r. regulacji, że taka sytuacja występuje w szczególności, gdy skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu (M. Niezgódka -Medek [w:] B. Dauter., A. Kabat. M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Warszawa 2016, uwaga 4 do art. 206, LEX/el). W literaturze wskazuje się również, że art. 206 p.p.s.a. przyznaje po stronie sądu uznanie, zaś katalog okoliczności uzasadniających miarkowanie lub odstąpienie od zasądzenia kosztów ma charakter otwarty, na co wskazuje zwrot "w szczególności" (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 774, komentarz do art. 206). W orzecznictwie podkreśla się natomiast, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły między innymi następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości, czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (por. np. postanowienia NSA: z 13 września 2016 r., sygn. akt I OZ 930/16; z 15 września 2020 r., sygn. akt I GZ 198/20; z 25 września 2020 r., sygn. akt I GZ 240/20 oraz wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16, te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., to obejmuje swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. op. cit.). Przy określaniu wysokości wynagrodzenia takiego pełnomocnika należy każdorazowo uwzględniać stopień zawiłości sprawy oraz nakład pracy, a także wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczbę stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, a także tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (por. postanowienie NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OZ 519/19 oraz wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 208/20). Warunkiem prawidłowego zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 206 p.p.s.a. jest zatem wskazanie, dlaczego sąd uznał, że zachodzi przypadek uzasadniający zasądzenie jedynie części kosztów. Intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej w przypadku uwzględnienia jej skargi, jednakże w razie miarkowania tych kosztów obowiązkiem sądu jest precyzyjne uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z 21 lutego 2011 r., sygn. akt II FZ 8/11). Ponieważ każdorazowe zastosowanie art. 206 p.p.s.a. ma charakter wyjątku od zasady ogólnej, musi być starannie, szczegółowo uzasadnione przez sąd pierwszej instancji, aby umożliwić kontrolę jego rozumowania stronom i – w przypadku wniesienia środka zaskarżenia – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. A zatem w postępowaniu zażaleniowym kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowania przez sąd pierwszej instancji art. 206 p.p.s.a. polega na weryfikacji, czy sąd nie przekroczył granic uznania, jakie przyznaje mu art. 206 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uznał w niniejszej sprawie, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły następujące okoliczności: niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę. Jak wskazał sąd pierwszej instancji, i czemu strona nie przeczy w zażaleniu, niniejsza sprawa stanowi jedną z wielu (kilkunastu) o podobnym przedmiocie zawisłych przed WSA w Warszawie, w której pełnomocnikiem ustanowiony został ten sam pełnomocnik i autor zażalenia w tej sprawie adw. K.S. (w tym jedną z czterech zainicjowanych przez tego samego pełnomocnika, a dotyczących tego samego postępowania administracyjnego prowadzonego w stosunku do czworga pasażerów, i jedną z trzech zakończonych przez sąd wyrokami z 12 grudnia 2019 r.). WSA wskazał, że miał przy tym na uwadze, że w każdej z nich treść sformułowanych skarg jest zbliżona. W ocenie NSA, powyższe uzasadnienie przez WSA w Warszawie rozstrzygnięcia o kosztach w niniejszej sprawie, spełnia wymóg przekonującego uzasadnienia, dlaczego zdaniem sądu w tej sprawie zachodził "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 206 p.p.s.a. Zastosowanie przez sąd pierwszej instancji art. 206 p.p.s.a. mieściło się w granicach uznania sędziowskiego. Z tego powodu należy zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zarzucanego zażaleniem naruszenia art. 206 p.p.s.a. Wbrew wywodom zawartym w zażaleniu, zawarte w pkt IV wyroku rozstrzygnięcie o kosztach znajduje podstawę w art. 206 p.p.s.a., a sąd pierwszej instancji odstępując od zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w części, nie naruszył tego przepisu. Za nieusprawiedliwiony należy uznać także zarzut naruszenia rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) i podniesioną w jego uzasadnieniu argumentację, że nie zostały spełnione wymogi rozporządzenia, aby sąd mógł odstąpić do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego poniżej stawki minimalnej. Przepis art. 206 p.p.s.a., jako przepis aktu wyższego rzędu, umożliwia sądowi administracyjnemu miarkowanie kosztów postępowania wynikających z regulacji zawartych w cytowanym rozporządzeniu. Za błędne należy uznać stanowisko autora zażalenia, że miarkowanie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 206 p.p.s.a. nie może prowadzić do przyznania kosztów zastępstwa procesowego poniżej stawek minimalnych wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. Skoro z treści art. 206 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że sąd może nawet w całości odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania (a więc nie przyznać stronie żadnych kosztów), to tym bardziej uzasadniona jest teza, że może stronie przyznać koszty w kwocie niższej niż przewidziane w rozporządzeniu stawki minimalne (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II GZ 1255/16). Nie jest też zasadny zarzut, że zastosowanie przez sąd pierwszej instancji art. 206 p.p.s.a. jest ograniczone jedynie do "nadużycia prawa podmiotowego", bowiem – jak zostało to powyżej wykazane – przesłanki do uznania, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek do odstąpienia od zasądzenia kosztów w całości lub w części", należy rozumieć szerzej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przedstawienie powiększonemu składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego proponowanych pytań prawnych. Przypadek współuczestnictwa formalnego, o którym mowa w zażaleniu i którego miałoby dotyczyć pytanie, nie występował w tej sprawie sądowoadministracyjnej, dotyczącej skargi tylko jednej skarżącej, natomiast możliwość zastosowania w okolicznościach tej sprawy art. 206 p.p.s.a. dotyczącego miarkowania kosztów postępowania nie budzi wątpliwości NSA rozpoznającego niniejsze zażalenie. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że zgodne z prawem było orzeczenie sądu pierwszej instancji o wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącej w kwocie 100 zł. Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa orzekając w pkt IV wyroku o zasądzeniu kosztów w wysokości 217 zł, tj. 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, 100 zł kosztów pełnomocnika skarżącej i 17 zł tytułem opłaty skarbowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.