VII SAB/Wa 130/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M P na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz M P kwotę 217 zł (dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi małoletniej M. P. ("skarżąca") jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ("Prezes ULC") w sprawie zarejestrowanej pod sygn. [...], dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE L 46 z 17 lutego 2004 r., "rozporządzenie"). Jak wynika z akt, 6 listopada 2018 r. (data wpływu do ULC), skarżąca (wraz z rodzicami A. P. i J. P. oraz małoletnim K. P.), reprezentowana przez pełnomocnika (umocowanego przez jej przedstawicieli ustawowych), wniosła do Prezesa ULC skargę na nieuprawnione działanie przewoźnika – [...] A.S. w S. – w związku z brakiem wypłaty odszkodowania na podstawie art. 7 rozporządzenia wobec dużego opóźnienia lotu w dniu [...] lipca 2018 r. na trasie K. – A. Pismem z 12 grudnia 2018 r. Prezes ULC wezwał pełnomocnika skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi pasażerów poprzez nadesłanie kopii skróconych aktów urodzenia dla niepełnoletnich pasażerów stosując rygor uregulowany w art. 64 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazane braki uzupełniono 16 stycznia 2019 r. Pismem z 23 stycznia 2019 r. Prezes ULC zawiadomił o wszczęciu postępowania ze skargi skarżącej i pozostałych wyżej wskazanych pasażerów, a pismem z 8 sierpnia 2019 r. zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i pouczył o art. 10 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego; wyznaczył jednocześnie termin załatwienia sprawy do 1 kwietnia 2020 r. I dalej, organ ten [...] sierpnia 2019 r. wydał decyzję znak: [...], którą stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisu art. 7 ust. 1 lit. b w zw. z art. 6 oraz art. 14 w zw. z art. 6 rozporządzenia m.in. poprzez zaniedbanie obowiązków wynikających z tych przepisów wobec skarżącej. Skarżąca, reprezentowana przez adw. K. S., 4 września 2019 r. (data wpływu do organu) wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ, żądając stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia organowi 30-dni na załatwienie sprawy, zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że doszło do naruszenia art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, "k.p.a."). W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w 2018 r. nastąpił ponad dwukrotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg pasażerów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Przed rozwinięciem tej oceny zważyć trzeba, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga (wobec argumentacji w niej podniesionej) dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania, w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a., (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem skarżąca skierowała do organu ponaglenie, które to wpłynęło do Prezesa ULC 15 grudnia 2018 r. Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu skargi pasażera na naruszenie przez przewoźnika przepisów rozporządzenia Sąd wyjaśnia, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. O przewlekłości postępowania można więc mówić, gdy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości, prawidłowości i zasadności czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności naruszają zasadę koncentracji materiału dowodowego, zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma więc miejsce, gdy organowi można zarzucić niezachowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym czasie. Ponadto do przewlekłości postępowania dochodzi, gdy zwłoka w rozpatrzeniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnie usprawiedliwionych okolicznościach. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje również przypadki prowadzenia przez organ czynności w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Sąd dostrzega przy tym, że tak rozumiana przewlekłość koresponduje z treścią art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ prowadził postępowanie przewlekle, ale wskazana "opieszałość" tego organu w wydaniu decyzji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na stan naruszenia prawa Sąd zauważa, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (v. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w tym przypadku wynosił miesiąc od dnia uzupełnienia przez pełnomocnika skarżącej skargi pasażerów, w tym skarżącej, na naruszenie przez przewoźnika przepisów rozporządzenia nr 261/2004 (co nastąpiło 16 stycznia 2019 r.). Sąd zauważa jednocześnie, że decyzja kończąca sprawę została wydana [...] sierpnia 2019 r., a postępowanie organu trwało (w całości, tj. od momentu wpływu skargi pasażerów) ponad 9 miesięcy, zaś jedyna czynność organu, poza wezwaniem pełnomocnika pasażerów do usunięcia braków skargi i zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, miała miejsce 8 sierpnia 2019 r. i polegała na poinformowaniu o zebraniu materiału dowodowego i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 1 kwietnia 2020 r. (co nie sposób uznać za prawidłowe w kontekście art. 36 k.p.a., na podstawie którego organ wyznaczający nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisami art. 12 § 2 i art. 35 § 1, a wobec tego jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu). W efekcie, organ decyzję z [...] sierpnia 2019 r. wydał ze znacznym przekroczeniem terminu go obowiązującego, a ocena przebiegu postępowania tego organu doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że naruszył on przepis art. 35 § 3 i 36 § 1 k.p.a., albowiem jego czynności były nieefektywne, wykonywane w dużym odstępie czasu, a przez to pozorne. Ocena ta obejmuje także wstępny etap działania organu, i "reakcję" na złożoną skargę pasażerów po ponad miesiącu od jej wpływu (wezwaniem do usunięcia braków). Z tych też przyczyn Sąd uznał, że rozpoznawana skarga jest zasadna w części dotyczącej stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd uznał więc, że w sprawie wystąpiła przewlekłość, rozumiana m.in. jako niewydanie decyzji w terminie, trwająca co najmniej od 16 lutego 2019 r. do 23 sierpnia 2019 r., która to jako taka jest naganna, ale nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej, że: każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, ale już nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie organu w wydaniu aktu jako stosunkowo "niewielkie" zważywszy na okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę - wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w 2018 r. wpłynęły do tego organu, co zdaniem organu jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Zdaniem Sądu, wskazana okoliczność mogła obiektywnie wpłynąć na sprawność postępowania w niniejszej sprawie. Sąd przyjął tym samym, że liczba spraw rozpatrywanych jednocześnie przez organ, może mieć znaczenie dla dokonania gradacji naruszenia prawa, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - wobec stwierdzonej przewlekłości postępowania. Dlatego też Sąd uznał, że wprawdzie organ bezspornie dopuścił się zarzucanej przewlekłości, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób bowiem w takiej sytuacji zarzucić organowi celowego i pozbawionego racjonalnego uzasadnienia wydłużania prowadzonego postępowania. Jednocześnie Sąd uznał, że skoro w dacie wniesienia skargi (a za tę w tym przypadku należy przyjąć datę 30 sierpnia 2019 r., tj. datę jej nadania do organu w urzędzie pocztowym - v. art. 54 § 1 i art. 83 § 3 p.p.s.a.), w obrocie prawnym pozostawała już decyzja organu załatwiająca ww. sprawę (tj. decyzja z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...]), to skarga ta w zakresie żądania dotyczącego zobowiązania organu do załatwienia sprawy okazała się niezasadna, i podlegała w tej części oddaleniu. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I i II sentencji wyroku, a na zasadzie art. 151 tej ustawy – w pkt III o oddaleniu skargi w pozostałej części (dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy). Ustalając wysokość kosztów i orzekając w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę uiszczony w sprawie wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego, przy czym w przypadku tych ostatnich dokonał ich miarkowania na zasadzie art. 206 p.p.s.a. uznając, że zasadnym jest przyznanie ich w kwocie 117 zł (tj. w wysokości 100 zł, powiększonej o opłatę za pełnomocnictwo w kwocie 17 zł). Sąd wyjaśnia przy tym, że zgodnie z ww. art. 206, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w ww. art. 206, jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, istnienie wątpliwości, czy rzeczywiście intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (por. postanowienie NSA z 13 września 2016 r. sygn. akt I OZ 930/16, wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). W niniejszej sprawie stosując ten przepis i dokonując na jego podstawie miarkowania kosztów zastępstwa procesowego Sąd wziął pod uwagę charakter i stopień zawiłości sprawy, nakład pracy pełnomocnika, a także jego aktywność w sprawie, uznając w konsekwencji, że nie uzasadniają one przyznania na jego rzecz pełnej stawki za zastępstwo procesowe. Sąd wziął pod uwagę także pewien element seryjności, z uwagi na to, że niniejsza sprawa stanowi jedną z wielu (kilkunastu) o podobnym przedmiocie zawisłych przed tut. Sądem, w której pełnomocnikiem jest adw. K. S. (w tym jedną z czterech zainicjowanych przez tego samego pełnomocnika, a dotyczących tego samego postępowania administracyjnego prowadzonego w stosunku do czworga pasażerów, i jedną z trzech zakończonych przez Sąd wyrokami 12 grudnia 2019 r.). Sąd miał przy tym na uwadze, że w każdej z nich treść sformułowanych skarg jest zbliżona. Na koniec Sąd wyjaśnia, że orzekając w sprawie miał na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3732/18, przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?". Niemniej Sąd uznał, że stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie nie odpowiada sytuacji stanowiącej podstawę sformułowania powyższego zagadnienia prawnego, albowiem skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego została wniesiona w dacie, kiedy decyzja organu z [...] sierpnia 2019 r. nie była jeszcze ostateczna (tj. przysługiwał od niej środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym).