I OZ 930/16

Dnia 13 września 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R.P. na postanowienie zawarte w punkcie III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 czerwca 2016 r. o sygn. akt II SAB/Rz 28/16 w sprawie ze skargi R.P. na bezczynność Starosty Powiatu Dębickiego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej postanawia: 1. oddalić zażalenie; 2. zasądzić od R.P. na rzecz Starosty Powiatu Dębickiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R.P. na bezczynność Starosty Powiatu Dębickiego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej stwierdził, że Starosta Powiatu Dębickiego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 11 lutego 2016 r. oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w punkcie III. wyroku zasądził od Starosty Powiatu Dębickiego na rzecz skarżącej R.P. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że o należnych skarżącej kosztach postępowania (pkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w łącznej wysokości 357 zł składa się: wpis od skargi – 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – 240 zł, odpowiadające połowie stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). WSA w Rzeszowie wyjaśnił, że przy ustalaniu należnego pełnomocnikowi procesowemu wynagrodzenia Sad wziął pod uwagę § 15 ust. 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej (w niniejszej sprawie wynosi ona 480 zł). W okolicznościach sprawy Sąd nie dopatrzył się żadnej okoliczności określonej w ust. 3 tego paragrafu (m.in. znacznego nakładu pracy, stawiennictwa w sądzie, przyczynienia się do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, zawiłości sprawy), uprawniających do zasądzenia opłaty z tytułu należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, w szczególności w maksymalnej wysokości stanowiącej jej sześciokrotność, stosownie do zawartej ze skarżącą 19 marca 2016 r. "umowy zlecenia o obsługę prawną" (pkt 3 umowy). W tym zakresie złożenie oświadczenia o wysokości kosztów obciążających stronę z tytułu wynagrodzenia adwokata na podstawie § 16 rozporządzenia nie jest dla Sądu wiążące i nie obliguje go do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w wysokości między nimi ustalonej (w analizowanym przypadku 2880 zł). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie zachodzą wręcz okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach Sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przepis ten dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Sąd stosuje art. 206 p.p.s.a. z urzędu, według swobodnej oceny okoliczności sprawy, a na przeszkodzie w zastosowaniu tego przepisu (o charakterze ustawowym), nie stoi treść przepisów wykonawczych, w tym § 14 -16 powołanego rozporządzenia. W tej sytuacji Sąd wziął pod uwagę, że Starosta nie kwestionował obowiązku udzielenia informacji publicznej i udzielił jej zaraz po złożeniu skargi, sporządzonej jeden dzień po upływie terminu do udzielenia informacji. Sąd pierwszej instancji wziął także pod uwagę wkład pracy wkład pracy pełnomocnika, zauważając, że treść skargi ograniczała się do przytoczenia żądania skarżącej, stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązania go do udzielenia informacji i wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Przy czym wysokość żądanych kosztów adwokackich jest nieadekwatna do związanego ze sprawą nakładu pracy oraz nakładów związanych z dochodzeniem udzielenia żądanych informacji, co nasuwa wręcz wątpliwości, czy celem wniosku jest faktycznie uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej, czy też stanowi to jedynie pretekst do osiągnięcia innego rezultatu. WSA w Rzeszowie zaznaczył, że istotną okolicznością przy miarkowaniu kosztów zastępstwa procesowego w niniejszej sprawie była również okoliczność, że jak wynika z analizy wewnętrznych systemów informatycznych do obsługi spraw sądowych, do WSA w Rzeszowie oprócz niniejszej wpłynęły jeszcze 3 analogiczne skargi R. P. sporządzone przez tego samego pełnomocnika, oparte na takich samych okolicznościach i żądaniach (II SAB/Rz 35/16, II SAB/Rz 36/16 i II SAB/Rz 37/16), zaś co najmniej kilkanaście do innych sądów administracyjnych w kraju. Treść wydawanych przez Sądy orzeczeń wskazuje na szablonowy charakter sporządzanych w tym zakresie skarg oraz zawartych umów o usługę prawną ("zobowiązanie do prowadzenia sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej", bez jej konkretyzacji), co przemawia za istnieniem szerszego porozumienia między skarżącą a jej pełnomocnikiem. W ocenie Sądu pierwszej instancji, rozpoznawana sprawa nie była obszerna i nie miała skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika skarżącej czynności – względem innych prowadzonych przez niego w tym samym przedmiocie spraw – miały charakter powtarzalny. W związku z powyższym Sąd zastosował art. 206 p.p.s.a. i odstąpił od zasądzenia zwrotu części kosztów postępowania sądowego, uznając, że nakład pracy związany z prowadzeniem niniejszej sprawy jest minimalny, a w związku z tym w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniający przypadek w rozumieniu przywołanego przepisu uzasadniający przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia w połowie minimalnej wysokości, tj. 240 zł. Sąd powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r. (sygn. akt I FSK 643/08, LEX nr 594128), w którym wskazano, że za przesłankę odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznaje się rozpoznanie kilku jednobrzmiących skarg kasacyjnych przy uwzględnieniu związanego z tym nakładu pracy pełnomocnika strony, charakteru rozpoznawanych spraw oraz wkładu pełnomocnika w przyczynienie się do ich wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Zażalenie na powyższe postanowienie o kosztach (punkt III wyroku) wniósł w imieniu skarżącej jej pełnomocnik – adw. T.Z. Zarzucił mu naruszenie art. 206 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca złożyła podobne jak w tej sprawie wnioski do innych podmiotów. Jak wskazał, wnioski skarżącej wynikają z faktu, że organy wbrew ciążącym na nich obowiązkom nie zamieszczają żądanej informacji w swoich Biuletynach Informacji Publicznej. Jednocześnie zaznaczył, że skarżąca zbiera dane do pracy naukowej z precyzyjnie wskazanego zakresu składając tożsame co do treści wnioski do określonych zobowiązanych prawem podmiotów. Wyklucza to przyjęcie, że jej działalność stanowi nadużycie prawa. Wolą skarżącej jest bowiem rzetelne zgromadzenie danych do pracy badawczej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, aby możliwe było miarkowanie kosztów sądowych musi być wyznaczona rozprawa oraz nie może być umowy między klientem a adwokatem, która wyłącza to miarkowanie. Zaznaczył też, że wobec postawy organów jego praca związana z obsługą prawną jest duża, gdyż obejmuje kontrolę nad sprawami i ich egzekucję. W odpowiedzi na zażalenie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie zażalenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Podkreślił, że gdyby skarżąca miała istotnie takie intencje, jak wskazuje pełnomocnik, to zawarłaby jej wskazanie we wniosku o informację publiczną. Zwróciła także uwagę na odstęp czasowy między zaistnieniem bezczynności organu a sporządzeniem i doręczeniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu po dniu 15 sierpnia 2015 r., sąd administracyjny może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Jak wskazuje się w literaturze, w nowym brzmieniu tego przepisu możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w przypadku, o którym mowa w art. 200 p.p.s.a., powiązano, tak jak w postępowaniu kasacyjnym (art. 207 § 2 p.p.s.a.), z pojęciem niedookreślonym, jakie stanowi "uzasadniony przypadek". Pojęcie to daje dużą swobodę sądowi orzekającemu w sprawie, ale jednocześnie wymaga odpowiedniego wyjaśnienia na tle konkretnego stanu faktycznego w uzasadnieniu wyroku. Jednocześnie utrzymano rozwiązanie z obowiązującej do 15 sierpnia 2015 r. regulacji, że taka sytuacja występuje w szczególności, gdy skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu (zob. M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 206, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, uwaga 4). Doktryna zaznacza, że art. 206 p.p.s.a. przyznaje po stronie sądu uznanie, zaś katalog okoliczności uzasadniających miarkowanie lub odstąpienie od zasądzenia kosztów ma charakter otwarty, na co wskazuje zwrot "w szczególności" (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski, Art. 206, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 774). Mając na uwadze powyższe wskazania wymaga, że kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu zażaleniowym względem stosowania art. 206 p.p.s.a. polega na weryfikacji, czy Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania, jakie przyznaje mu art. 206 p.p.s.a. Stwierdzić zatem należy, że rozstrzygnięcie o kosztach, zawarte w pkt III. wyroku, w pełni znajduje oparcie w art. 206 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uznał w niniejszej sprawie, że uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości, czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są to okoliczności stwarzające "uzasadniony przypadek" odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania w całości lub – jak w niniejszej sprawie – w części, na podstawie art. 206 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnionym przypadkiem pozwalającym zastosować sądowi administracyjnemu art. 206 p.p.s.a. jest powzięcie przez sąd administracyjny poważnych, uzasadnionych znanymi mu okolicznościami wątpliwości, czy wniesienie w sprawie skargi nie stanowi nadużycia prawa. Jak szczegółowo wyjaśniono to w postanowieniu NSA z dnia 16 października 2015 r. (I OSK 1992/14), nadużyciem prawa jest wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. W największym zaś skrócie, celem i funkcją postępowania przed sądem administracyjnym jest rozstrzygnięcie sporu między stronami co do legalności działania lub bezczynności (przewlekłości) organu administracji publicznej, rzutujących na prawa lub obowiązki strony. Wnoszenie zatem do sądu administracyjnego skargi, która nie ma służyć rozstrzygnięciu realnego sporu między stronami bądź kontroli legalności działania (bezczynności administracji) czy której rozstrzygnięcie nie będzie rzutowało na prawa lub obowiązki stron – może być oceniane pod kątem nadużycia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd pierwszej instancji powziął wątpliwość, czy celem wniosku o informację publiczną – jak też późniejszej skargi – jest faktycznie uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej, czy też stanowi to jedynie pretekst do osiągnięcia innego rezultatu. Zastrzeżenia w tym zakresie należy podzielić. Wskazują na to okoliczności podane przez Sąd pierwszej instancji: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącej i jej pełnomocnika. Wątpliwość budzi jednak przede wszystkim podniesiona w odpowiedzi na zażalenie okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie (zaledwie jeden dzień). Skarga została bowiem sporządzona następnego dnia po upływie 14-dniowego terminu do udzielenia informacji. Rodzi to uzasadnione doświadczeniem życiowym wątpliwości, czy istotnie funkcją skargi jest doprowadzenie do uzyskania żądanej informacji (usunięcia bezczynności) czy też do uzyskania zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika. Podkreślić należy, że powyższe wątpliwości nie zostały rozwiane przez pełnomocnika skarżącej w zażaleniu. Po pierwsze, jak trafnie zauważył to Sąd pierwszej instancji, umowa zlecenia o usługę prawną z dnia 26 lutego 2016 r. między R.P. a T.Z. nie jest skonkretyzowana do niniejszej sprawy (k. 9), podobnie jak pełnomocnictwo (k. 6). Pełnomocnik nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów podważających to zapatrywanie. Nie złożył również stosownego oświadczenia, że umowa ta dotyczy wyłącznie niniejszej sprawy, w swoich pismach procesowych. Po drugie, co podniesiono w odpowiedzi na zażalenie, skarżąca nie podnosiła we wniosku o informację, że potrzebuje jej do pracy naukowej. Abstrahując od oceny tej motywacji (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., I OSK 279/11), podkreślić należy, że twierdzenia te zdaniem Sądu są gołosłowne. Pełnomocnik skarżącej nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu na tę okoliczność, (np. w postaci uchwały właściwej rady o wszczęciu przewodu doktorskiego w temacie związanym z żądaną informacją; zaświadczenia o przyznaniu grantu na badania itp.). Pełnomocnik nie określił nawet charakteru czy tytułu pracy. Nie wskazał też, czyim konkretnie recenzjom będzie ona podlegać. Po trzecie, wątpliwości nie rozwiewa również argument, że wnoszone skargi są konsekwencją postawy organów niezamieszczających w BIP wymaganych informacji. Jakkolwiek taka postawa organów zdecydowanie nie zasługuje w ocenie NSA na aprobatę, to wskazać należy, że okoliczność ta może również świadczyć o tym, iż jej świadomość jest wykorzystywana w celach zarobkowania w oparciu o mechanizm wnioskowania o informację publiczną, a następnie wnoszenia skarg do sądów administracyjnych. Wreszcie należy podkreślić, że art. 206 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu miarkowanie kosztów postępowania niezależnie od regulacji rozporządzeniowej, jest to bowiem przepis aktu wyższego rzędu i szczególny. Stąd uwagi zawarte w zażaleniu, że nie zostały spełnione wymogi rozporządzenia, aby sąd mógł odstąpić do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego poniżej stawki minimalnej – są nieusprawiedliwione. Podkreślić końcowo należy, że każdorazowe zastosowanie art. 206 p.p.s.a. ma charakter wyjątku od zasady ogólnej i zgodnie z treścią tego przepisu musi być starannie, szczegółowo uzasadnione przez Sąd pierwszej instancji, aby umożliwić kontrolę jego rozumowania stronom i – w przypadku wniesienia środka zaskarżenia – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Obszerne, konkretne, wnikliwe uzasadnienie rozstrzygnięcia o kosztach w niniejszej sprawie przez WSA w Rzeszowie dochowuje temu wymogowi. Konkludując, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 206 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 197 § 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a. jak w pkt. 1 sentencji postanowienia. Jednocześnie na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. w pkt. 2 orzekł o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego na rzecz organu w związku z wniesioną terminowo odpowiedzią na zażalenie w wysokości odpowiadającej minimalnej stawce określonej w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. d) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – 240 złotych (por. uchwała NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12; postanowienia NSA z dnia: 23 sierpnia 2016 r., I OZ 731/16; 28 lipca 2015 r., II OZ 723/15; 19 maja 2015 r., I OZ 487/15).