I OZ 731/16

Dnia 23 sierpnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T.Z-B. na pkt 1 postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II SO/Wa 14/16 wymierzającego grzywnę w wysokości 300 (trzystu) złotych w sprawie z wniosku T.Z.-B. o wymierzenie Radzie Izby Notarialnej w Warszawie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 208/16 postanawia: 1. uchylić pkt 1 zaskarżonego postanowienia; 2. zasądzić od Rady Izby Notarialnej w Warszawie na rzecz T.Z.-B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. T.Z.-B. wnioskiem z dnia 2 marca 2016 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Radzie Izby Notarialnej w Warszawie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 208/16. W odpowiedzi na wniosek organ przyznał, że uchybił terminowi przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych, jednak uchybienie to było nieznaczne i nie spowodowało opóźnienia w rozpoznaniu skargi wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II SO/Wa 14/16 wymierzył Radzie Izby Notarialnej w Warszawie grzywnę w wysokości 300 zł (słownie: trzysta złotych) oraz zasądził na rzecz T.Z.-B. od Rady Izby Notarialnej w Warszawie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w myśl art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przewidziana w art. 55 § 1 cytowanej ustawy instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu wypełnienia przezeń obowiązków procesowych, o jakich mowa w art. 54 § 2 cytowanej ustawy. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, występuje dodatkowo także funkcja represyjna grzywny. Ta funkcja znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 cytowanej ustawy. Instytucja wymierzenia grzywny pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy. Sąd wskazał, że z akt sprawy II SA/Wa 208/16 wynika, iż skarga wnioskodawcy z dnia 23 grudnia 2015 r. na uchwałę Rady Izby Notarialnej w Warszawie wpłynęła do organu 28 grudnia 2015 r. (k.2 akt II SA/Wa 208/16), a więc termin przekazania jej do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy upłynął 12 stycznia 2016 r. Tymczasem organ przekazał przedmiotową skargę, odpowiedź na skargę i akta administracyjne do Sądu w dniu 27 stycznia 2016 r. (data nadania na kopercie – k. 13 akt II SA/Wa 208/16), tj. 15 dni po terminie, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym WSA w Warszawie stwierdził, że organ, przekazał do Sądu skargę z dnia 23 grudnia 2015 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi, ale z uchybieniem terminu. Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter dyscyplinujący, co jest zgodne także z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno-podmiotowy, gwarancyjny charakter. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał wniosek T.Z.-B. za uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 300 zł. Sąd wziął pod uwagę zarówno okoliczność przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, rozmiar uchybienia terminowi przekazania dokumentów. Zażalenie na pkt 1 powyższego postanowienie wywiódł T.Z.-B., podnosząc zarzut naruszenia art. 55 § 1 p.p.s.a., jak również wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. W jego ocenie zasadność wymierzenia grzywny jest poza sporem, jednak nie powinna mieć ona wysokości mniejszej niż 1 500 złotych. W zażaleniu podniesiono, że Sąd przede wszystkim kierował się funkcją dyscyplinującą grzywny, tymczasem wobec przekazania akt sprawy wraz z odpowiedzią sądowi, ta funkcja była już zbędna. Natomiast w ocenie T.Z.-B. Sąd pierwszej instancji pominął funkcję represyjną i prewencyjną grzywny. W tym kontekście, jak wskazał, WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę, że Rada Izby Notarialnej była już karana grzywną (sprawy o sygn. akt II SO/Wa 9/13 i II SO/Wa 184/15), a zatem doskonale znane są jej ciążące na niej obowiązki. Zaznaczył też, że Rada ignoruje te powinności, o czym świadczy również to, że wszystkie dotychczasowe jego skargi wnoszone za pośrednictwem Rady Izby Notarialnej w Warszawie są przekazywane z uchybieniem terminu określonego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym Sąd ma wiedzę z urzędu. T.Z.-B. podniósł wreszcie, że przy miarkowaniu grzywny powinno uwzględnić się charakter organu oraz oczekiwania określonych standardów wobec niego. Jak wskazano w zażaleniu, wszystko to powoduje, że wymierzona grzywna jest nieadekwatna do stopnia uchybienia organu, nie spełniając swojej funkcji represyjno-restrykcyjnej, biorąc pod uwagę zwłaszcza maksymalny możliwy jej wymiar. W odpowiedzi na zażalenie Rada Izby Notarialnej w Warszawie wniosła o jego oddalenie. Podniesiono, że wzorzec w postaci art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest w sprawie adekwatny, gdyż nie determinuje on wysokości grzywny. Podniesiono też, że uchybienie terminowi nie doprowadziło do zwłoki w załatwieniu sprawy. Zaznaczono wreszcie, że nie ma potrzeby wymierzenia grzywny w wyższej wysokości, a ponadto nie sposób zaakceptować poglądu skarżącego, że grzywna może stanowić rodzaj zemsty za odmowę udzielenia mu żądanych informacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zawiera usprawiedliwione zarzuty. Wbrew stanowisku Rady Izby Notarialnej w Warszawie wyrażonemu w odpowiedzi na zażalenie, art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi właściwy wzorzec kontroli w niniejszej sprawie. Przepis ten stwierdza bowiem, że "W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym." A zatem stanowi on podstawę materialnoprawną do wymierzenia grzywny w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wobec tego z tym przepisem wiązać należy determinanty wysokości wymierzanej grzywny. Zarzut naruszenia art. 154 § 6 p.p.s.a. byłby zaś właściwy w sytuacji np. przekroczenia dopuszczalnej wysokości grzywny. Przechodząc do zasadniczej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w zażaleniu, że Sąd pierwszej instancji stosując art. 55 § 1 p.p.s.a. i miarkując wysokość grzywny nie odniósł się do jej innych funkcji niż dyscyplinująca. W myśl zaś art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ratio legis komentowanej normy jest zabezpieczenie sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 328, 331). Przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek terminowego przekazania Sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Chodzi tu przy tym o przekazanie wszystkich akt sprawy, koniecznych wszak do jej rozpoznania, a więc kompletnych, uporządkowanych, ponumerowanych, opisanych, odpowiednio połączonych. Niepełne, choćby w niewielkiej części, niewykonanie dyspozycji wskazanego przepisu pozostaje naruszeniem obowiązku z niego wynikającego, uzasadniającym wymierzenie grzywny (por. W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 207; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, jw., s. 328). W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów sądowi administracyjnemu, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 powołanej ustawy uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Grzywna, o której mowa we wskazanym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco–restrykcyjno–prewencyjny (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 2; postanowienie NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OZ 416/15). Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, 2006, nr 6, poz. 156). Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Zaznaczenia wymaga zatem, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2012 r. o sygn. akt I OZ 868/12; postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OZ 597/11). W tym wymiarze mieści się represyjność wskazanego środka prawnego, służąca także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości. W danej sprawie może być on przy tym wymierzany wielokrotnie, aż do ostatecznego, zupełnego, pełnego usunięcia przez organ stanu naruszenia dyspozycji art. 54 § 1 i 2 cytowanej ustawy (por. postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OZ 418/12, OSP 2013, nr 7-8, poz. 75). Godzi się wreszcie zauważyć, że instytucja wymierzenia grzywny, uregulowana w art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi, służy ochronie jednej z naczelnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego – wyrażonej w art. 7 tej ustawy – zasady szybkości postępowania przed sądem administracyjnym. Ponadto służy zapewnieniu równości stron postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż organ nie powinien korzystać z tego, że dzięki dopuszczeniu się zwłoki ma więcej czasu na sporządzenie odpowiedzi na skargę. Stosownie do treści art. 55 § 1 powołanej ustawy, "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (zob. T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 381). Na gruncie u.d.i.p. uwzględnienia wymaga także funkcja art. 21 pkt 1 tej ustawy. Za postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OZ 1259/13 należy wskazać, że sąd administracyjny – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in.: 1) charakter, pozycję i sytuację organu administracji; 2) przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; 3) wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; 4) potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; 5) to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (tj. czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji niedostatecznie uwzględnił powyższe okoliczności. Jak wskazał bowiem w uzasadnieniu skarżonego postanowienia: "Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter dyscyplinujący". Zwrot "przede wszystkim" co prawda może sugerować uwzględnienie przez WSA w Warszawie także innych funkcji wymierzanej grzywny, jednak Sąd ten nie dał temu odpowiednio uzewnętrznionego, zindywidualizowanego wyrazu na gruncie konkretnej, załatwianej sprawy. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie poddać kontroli rozumowanie Sądu pierwszej instancji względem funkcji represyjnej (restrykcyjnej) i prewencyjnej grzywny, w kontekście okoliczności relewantnych dla jej wymierzenia i określenia wysokości. Tymczasem zaznaczyć należy, że szersza perspektywa, naszkicowana przez T.Z-.B. w zażaleniu, unaocznia, iż dotychczas wymierzone organowi grzywny w sprawach z udziałem tej samej strony – a znane Sądowi z urzędu (zob. np. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SO/Wa 9/13) – nie zrealizowały swojej funkcji prewencyjnej, skoro wciąż występują problemy z terminową realizacją dyspozycji art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez Radę Izby Notarialnej w Warszawie. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny i miarkując jej wysokość Sąd pierwszej instancji zastosuje się do przedstawionej wykładni, rozważając wszystkie przypisywane jej funkcje oraz biorąc pod uwagę wskazane okoliczności. Końcowo wskazać należy, że niniejsze postanowienie zapadło w odmiennych warunkach niż postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OZ 347/16, gdyż z lektury uzasadnienia tego postanowienia wynika, iż przedmiotem zarzutów zażalenia w tamtej sprawie było nieuwzględnienie przez Sąd przy miarkowaniu grzywny faktu niezłożenia przez organ odpowiedzi na wniosek o jej wymierzenie, nie zaś kwestia realizacji funkcji grzywny jak w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, stosując art. 197 § 2 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt 1 zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego w wysokości 100 złotych uiszczonego przez wnioskodawcę tytułem wpisu od zażalenia (por. postanowienia NSA z dnia: 28 lipca 2015 r., II OZ 723/15; 19 maja 2015 r., I OZ 487/15).