II SA/Wa 208/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Anna Mierzejewska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Tomasza Z. na uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżoną uchwałę II SA/Wa 208/16 UZASADNIENIE Rada Izby Notarialnej w W. uchwałą z [...] listopada 2015 r. odmówiła T. Z. przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz stwierdziła niedopuszczalność wniosku T. Z. z [...] maja 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej uchwałą Rady Izby Notarialnej z [...] stycznia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej uchwałą Rady Izby Notarialnej z [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu uchwały organ podał, że [...] maja 2013 r. T. Z. złożył Radzie Izby Notarialnej w W. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku T. Z. wskazał, iż na podstawie art. 58 k.p.a., w związku z art. 17 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej uchwały nr [...] Rady Izby Notarialnej w W. z [...] stycznia 2013 r. w sprawie uznania skargi na bezczynność Rady Izby Notarialnej w W. oraz odmowy udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca uważa, iż został wadliwie poinformowany o przysługującym mu prawie do zaskarżenia uchwały nr [...] Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. W uchwale Rada Izby Notarialnej poinformowała wnioskodawcę, iż w terminie 14 dni od jej doręczenia może wnieść odwołanie za pośrednictwem Rady Izby Notarialnej w W. do Krajowej Rady Notarialnej w W. Przedmiotowa uchwała stała się przedmiotem skargi wnioskodawcy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 maja 2013 r w sprawie II SA/Wa 459/13 odrzucił skargę, bowiem T. Z. nie skorzystał z pouczenia zawartego w uchwale i nie wniósł odwołania do Krajowej Rady Notarialnej w W. za pośrednictwem Rady Izby Notarialnej w W., lecz złożył skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym samym nie został spełniony wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. Dnia 8 lipca 2013 r. strona za pośrednictwem swojego pełnomocnika złożyła skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2013 r. w sprawie II SA/Wa 459/13. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 września 2013 r. wydanym w sprawie I OSK 1965/13 oddalił skargę kasacyjną. W terminie siedmiu dni od daty ogłoszenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnioskodawca wniósł wniosek o przywrócenie terminu. Uchwałą z [...] czerwca 2013 r. nr [...] Rada Izby Notarialnej w W. odmówiła T. Z. przywrócenia termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wniosek odrzuciła. T. Z. wniósł 13 sierpnia 2013 r. (data doręczenia Radzie Izby Notarialnej to 19 sierpnia 2013 r.) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz tego samego dnia wniósł odwołanie. W skardze T. Z., zaskarżając ją w całości, wniósł o uchylenie pkt 1 uchwały i stwierdzenie nieważności pkt 2 uchwały, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokiem z 25 czerwca 2014 r. wydanym w sprawie II SA/Wa 618/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały nr [...] i nakazał Radzie Izby Notarialnej w W. wezwać T. Z. do uprawdopodobnienia zachowania terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Wezwaniem z [...] sierpnia 2014 r. T. Z. został wezwany do uzupełnienia swojego wniosku o przywrócenie terminu poprzez wskazanie daty, w jakiej ustała przyczyna uchybienia terminowi. Wezwanie zostało odebrane przez osobę uprawnioną [...] września 2014 r. Strona w piśmie z [...] września 2014 r. wyjaśniła, iż o sentencji postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2013 r., wydanego w sprawie II SA/Wa 459/13, dowiedziała się 24 maja 2013 r. ze strony internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dnia [...] września 2014 r. Rada Izby Notarialnej podjęła uchwałę nr [...] odmawiającą przywrócenia terminu oraz odrzucającą wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Powyższa uchwała została zaskarżona przez T. Z. skargą z 4 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2015 r. w sprawie II SA/Wa 2165/14 stwierdził nieważność zaskarżanej uchwały. Rada Izby Notarialnej stwierdziła, że wniosek o przywróceniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niezasadny. Zgodnie z art. 58 kpa strona może żądać przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności procesowej, jeżeli zostaną spełnione kumulatywnie dwie przesłanki, tj.: a) wniosek o przywrócenie terminu zostanie złożony w terminie siedmiu od daty ustania przyczyny uchybienia terminowi, b) zostanie uprawdopodobnione, iż niezachowanie terminu nastąpiło bez winy strony. Rada Izby Notarialnej w W. wskazała, że w jej ocenie, w niniejszej sprawie nie można mówić o braku winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. T. Z. brak swojej winy upatruje w tym, iż został błędnie pouczony o sposobie zaskarżenia uchwały z [...] stycznia 2013 r. Kwestia zasadności prawidłowości pouczenia została prawomocnie rozstrzygnięta. Sądy administracyjne obu instancji stwierdziły wprost, iż pouczenie co do sposobu zaskarżenia uchwały z [...] stycznia 2013 r. nr [...], było prawidłowe. Odmienne stanowisko prawne Wnioskodawcy nie uzasadnia braku winy w niezachowaniu terminu do ponownego rozpatrzenia sprawy. Niniejszym wnioskiem, w ocenie organu, Strona próbuje uniknąć skutków prawomocnie zakończonej sprawy. Wniosek powyższy wynika z faktu, iż Strona w swoim piśmie z [...] maja 2013 r. wskazuje, iż żąda przywrócenia terminu do ponownego rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny. W niniejszej sprawie bowiem rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim uchwały z [...] stycznia 2013 r. nr [...] ma charakter decyzji pierwszej instancji, o czym przesądził prawomocnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie I OSK 1965/13. Rada Notarialna w W. jest związana powyższym prawomocnym orzeczeniem sądu. Dalej organ powołał się na art. 58 § 2 kpa, zgodnie z którym prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 7 dnia od dnia ustania przyczyny uchybienia. Uchwała z [...] stycznia 2013 r. nr [...] została Skarżącemu doręczona 28 stycznia 2013 r. Od tego dnia zaczął bieg 14 dniowy termin do wniesienia odwołania zgodnie z zawartym w uchwale pouczeniem. Termin do wniesienia odwołania minął 11 lutego 2013 r. Zdaniem Izby Notarialnej w W. tryb podjęcia uchwały z [...] stycznia 2013 r. nr [...], tj. tryb autokontroli, przewidzianej w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie ma wpływu na świadomość Skarżącego, co do przysługujących mu środków zaskarżenia, a co za tym idzie nie rzutuje na uchybienie terminowi co do wniesienia odwołania. Skarżący był prawidłowo poinformowany o sposobie wniesienia środka odwoławczego od uchwały. Zdaniem Rady, termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu należy liczyć od 12 lutego 2013 r. Okres oczekiwania na rozstrzygnięcie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Wa 459/13, nie można uznać za czas uzasadniający niezłożenie odwołania w terminie. W okresie od 12 lutego 2013 r. do 28 maja 2013 r. nie było żadnych obiektywnych i niezależnych od Skarżącego przeszkód, uniemożliwiających mu złożenie odwołania od uchwały. Za taką przeszkodę nie można uznać odmiennego poglądu prawnego co do przysługujących Stronie środków zaskarżenia. Skoro w dacie doręczenia Stronie uchwały z [...] stycznia 2013 r. uważała ona, iż została źle pouczona o przysługujących środkach zaskarżenia, powinna na podstawie art. 111 Kodeksu postępowania administracyjnego żądać uzupełnienia uchwały o pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia. Skoro T. Z. z takim wnioskiem nie wystąpił i jednocześnie nie zastosował się do zawartego w uchwale pouczenia, naraził się na skutki niezachowania terminu do zaskarżenia uchwały. Z pewnością więc Strona nie zachowała 7 dniowego terminu do wniesienia podania o przywrócenie terminu. Tryb podjęcia uchwały z [...] stycznia 2013 r. nie stanowi przeszkody w złożeniu odwołania w terminie, bowiem nie wprowadzał Strony w błąd co do przysługujących jej środków zaskarżenia oraz terminu wniesienia odwołania. Organ stwierdził, że w związku z tym, iż wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został uwzględniony, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należało uznać za niedopuszczalny. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi T. Z. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o : 1) uchylenie pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2) z uwagi na to, że będzie to trzecie orzeczenie Sądu w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł o zobowiązanie, w trybie art. 145a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Radę Izby Notarialnej w W. do wydania, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy, postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 3) zasądzenia od Rady Izby Notarialnej w W. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podał, że uchwałą z dnia [...] listopada 2015 r., po kolejnym rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] maja 2013 r. o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Rada Izby Notarialnej w W. w pkt 1) odmówiła przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; w pkt 2) stwierdziła niedopuszczalność jego wniosku z dnia [...] maja 2013 r. o ponowne rozpatrzenia sprawy. Wskazał, że wobec niego nie zachodzą przyczyny podmiotowe niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), gdyż, jako wnioskodawca, posiada legitymację do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz posiada pełną zdolności do czynności prawnych. Nie zachodzą również przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Nie występuje przyczyna braku przedmiotu zaskarżenia, którym jest uchwała Rady Izby Notarialnej z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nie występuje również przypadek wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Wskazać bowiem należy, że jego wniosek z dnia [...] maja 2013 r. dotyczy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy zakończonej uchwałą Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Na uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], która w pkt 2, odmówiła udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, przysługuje środek zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) wnioskodawca może wystąpić do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Oznacza to, że od wydanego w pkt 2 rozstrzygnięcia Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], przysługuje do tego podmiotu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Co za tym idzie uzasadnione jest uchylenie pkt 2 zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do pkt 1) zaskarżonej uchwały zauważył, że wbrew stanowisku Rady Izby Notarialnej w W. zawarte w zaskarżonej uchwale pouczenie zawarte w uchwale Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], nie było prawidłowe. Pouczenie to zawierało informację, że od tej uchwały przysługuje w terminie 14 dni od jej doręczenia odwołanie do Krajowej Rady Notarialnej w W. za pośrednictwem Rady Izby Notarialnej w W. Podczas gdy zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskodawca może wystąpić do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej - takim jest Rada Izby Notarialnej w W., o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dowodzi to, że Rada myli się twierdząc, że pouczenie było prawidłowe. Podkreślił, że w jego ocenie w dniu powzięcia informacji o treści postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r., tj. w dniu 24 maja 2013 r. ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero bowiem w dniu 21 maja 2013 r. zostało przesądzone, że od wydanej w trybie autokontroli uchwały Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej przysługuje wniosek o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, a nie skarga do sądu administracyjnego. Zatem wnosząc w dniu [...] maja 2013 r. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zachowałem siedmiodniowy termin do wniesienia takiego wniosku. Podkreślił, iż w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 112 k.p.a. dla błędnie pouczonej strony stanowi gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu stanowiącego skutek zastosowania się do błędnego pouczenia, ale przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu. W przypadku procedury administracyjnej środkiem takim jest wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który organ zobowiązany jest uwzględnić stwierdzając, że do uchybienia terminu doszło bez winy strony. Jako brak winy należy zaś ocenić uchybienie terminu do dokonania czynności procesowej, stanowiące skutek działania w zaufaniu do pouczeń organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Wskazać należy, że przesłanki wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania i postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania są rozłączne. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przepisy postępowania administracyjnego nie precyzują, w jakim wypadku odwołanie (zażalenie) należy uznać za niedopuszczalne. Przyjmuje się między innymi, że niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy dana decyzja czy postanowienie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu nie uznanego za stronę zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, podobnie jak uchybienia ustawowego terminowi (powodujące bezskuteczność odwołania), jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Dodatkowo sam fakt złożenia odwołania przez podmiot mający przekonanie o posiadaniu przymiotu strony po upływie terminu dla stron postępowania nie powoduje, że decyzja objęta odwołaniem "odzyskuje" przymiot nieostateczności. Zwrócić uwagę należy, że skarżący wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ rozpatrzył wniosek i na podstawie art. 58 kpa odmówił przywrócenia terminu i stwierdził niedopuszczalność odwołania ale nie w następstwie uchwały o odmowie przywrócenia terminu, uchwały o stwierdzeniu uchybienia terminu wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o art. 134 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne Wskazać należy, że w opisanej powyżej sytuacji organ odwoławczy obowiązany jest do wydania dwóch postanowień, a mianowicie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, a następnie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (por. wyroki NSA: z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 521/10; z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 271/10; z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II FSK 1663/10; z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 151/12; postanowienie NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OZ141/13 - publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również należy, że za wykładnią art. 134 k.p.a. prezentowaną w wymienionych powyżej orzeczeniach, wypowiadają się również przedstawiciele doktryny (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 505; także A. Wróbel, Komentarz do art. 134 k.p.a., teza 14 i 20, System Informacji Prawnej LEX 2015), którzy zgodnie akcentują odrębność przedmiotu rozstrzygnięcia oraz trybu weryfikacji w przypadku postanowienia wydawanego w przedmiocie przywrócenia uchybionego terminu i postanowienia o stwierdzeniu, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Zwracają jednocześnie uwagę na konieczność wcześniejszego rozstrzygania w kwestii przywrócenia terminu, a następnie wydania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd, iż w przypadku zaistnienia uchybienia terminu ustawodawca nałożył na organ odwoławczy jednoznaczny obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. Przepis art 134 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten ma charakter bezwarunkowy, działanie organu nie jest zależne od zaistnienia w stanie faktycznym innych przesłanek niż złożenie odwołania po terminie. Regulacja ta stanowi wprost, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Literalne odkodowanie zawartej w nim normy prawnej nie pozwala na jakiekolwiek inne zachowanie organu poza wydaniem aktu procesowego zawierającego stwierdzenie c uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zostało bowiem złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który nie został załatwiony, co jest równoznaczne z niezakończeniem postępowania odwoławczego. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie jest indywidualnym aktem administracyjnym kończącym postępowanie odwoławcze. Wniesione odwołanie winno być rozpatrzone merytorycznie poprzez wydanie decyzji bądź procesowo poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 ust 1 lit. c orzekł jak w sentencji.