II GZ 75/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Z.M., K.M. i M.M. na postanowienie zawarte w punkcie V wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 249/20 w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi Z.M., K.M. i M.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów dotyczących praw pasażerów postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 listopada 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 249/20, po rozpoznaniu skarg Z.M., K.M. i M.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów dotyczących praw pasażerów, w pkt I stwierdził, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczącego wniosku [A.] sp. z o.o. w Warszawie o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004; w pkt II stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III nałożył na Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w kwocie 500 złotych; w pkt IV oddalił skargi w pozostałym zakresie; w pkt V zasądził od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz Z.M., K.M. i M.M. (dalej: skarżący) solidarnie kwotę 850 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji wyjaśniając podstawę zasądzenia kosztów sądowych na rzecz skarżących wskazał, że "O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a." Zażalenie na powyższe postanowienie w zakresie kosztów sądowych zawarte w pkt V wyroku WSA w Warszawie złożyli działający przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący, stwierdzając, że sąd pierwszej instancji zaniżył przysługujące im koszty procesu i błędnie orzekł o ich solidarnym charakterze. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.: 1. art. 202 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej cyt. jako: p.p.s.a.) poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie rozliczenia kosztów procesu, na mocy którego zasądzono na rzecz skarżących będących współuczestnikami formalnymi koszty procesu, w sposób solidarny, w sytuacji gdy koszty postępowania winny zostać rozliczone odrębnie, w odniesieniu do skargi każdego ze współuczestników; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie pisemnego uzasadnienia postanowienia w przedmiocie rozliczenia kosztów postępowania; 2. art. 206 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż: a) kwota 499,00 złotych brutto (405,69 zł netto, to jest 328,61 zł po odprowadzeniu podatku dochodowego – przy założeniu zerowych kosztów prowadzenia kancelarii adwokackiej) stanowi odzwierciedlenie stawki rynkowej za prowadzenie sprawy przed sądem administracyjnym imieniem trzech skarżących o wartości przedmiotu sporu oscylującej wokół kwoty 5400,00 zł; b) nakład pracy pełnomocnika procesowego oraz ilość prowadzonych przez niego spraw jest przesłanką uzasadniającą obniżenie stawki zastępstwa adwokackiego, poza stawkę minimalną, określoną przepisami szczegółowymi – co w konsekwencji ogranicza prawo skarżących do sądu; c) błędne uznanie, iż art. 206 p.p.s.a. ma zastosowanie dla innych sytuacji, niż związanych z nadużyciem prawa podmiotowego strony (co w niniejszej sytuacji nie mogło mieć miejsca). W związku z powyższym, skarżący wnieśli o zmianę punktu V zaskarżonego wyroku poprzez zastąpienie jego dotychczasowego brzmienia treścią "zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz każdego ze skarżących kwoty po 597,00 zł tytułem zwrotu kosztów procesu, w tym po: a) 480,00 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego; b) 100,00 zł tytułem kosztu opłaty od skargi; c) 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.". Ponadto skarżący, na podstawie art. 187 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., wnieśli o przedstawienie powiększonemu składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego: 1) "Czy na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym w szczególności art. 206 p.p.s.a., możliwe jest rozliczenie kosztów należnych skarżącemu przez obniżenie wynagrodzenia pełnomocnika procesowego – poniżej stawki minimalnej przewidzianej w przepisach wykonawczych z przyczyn innych, niż nadużycie prawa procesowego?". W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności podnieśli, że sąd pierwszej instancji nie uzasadnił postanowienia w przedmiocie rozliczenia kosztów procesu, co utrudnia merytoryczną polemikę z orzeczeniem, zaburzając przy tym zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ponadto wskazali, że w ich ocenie brak jest podstaw do rozliczania kosztów procesu w przedmiotowej sprawie w sposób solidarny. W tej sprawie skarżący dochodzili odrębnych roszczeń o charakterze indywidualnym, co za tym idzie, skargi na przewlekłe prowadzenie postępowań również winny być rozpatrywane odrębnie. Zdaniem skarżących w sprawie nie zachodzą również przesłanki mogące uzasadniać obniżenie stawki zastępstwa adwokackiego poniżej kwoty określonej jako "stawka minimalna" w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Skarżący podkreślili, iż zwrot kosztów zastępstwa adwokackiego nie stanowi jedynie zwrotu kosztów powstałych w toku procesu. Wysokość zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego winna stanowić wynagrodzenie pełnomocnika procesowego, adekwatne nie tylko do nakładu jego pracy, ale również do zakresu jego odpowiedzialności za prawidłowy przebieg postępowania. W odpowiedzi na zażalenie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie podniesione zarzuty mają usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W myśl zaś art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Wyjątek od opisanej zasady uregulowany jest w art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołane przepisy zostały wskazane jako podstawa zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji w zakresie kosztów postępowania, którym WSA zasądził solidarnie na rzecz skarżących kwotę 850 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższe postanowienie o kosztach, poza wskazaniem tych przepisów, tj. art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., nie zawiera jednak żadnego uzasadnienia. Wskazane przepisy określają przesłanki zwrotu kosztów dla skarżącego w razie uwzględnienia skargi oraz czym jest niezbędny koszt postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym. Przepisy te nie rozstrzygają natomiast samodzielnie o sposobie ustalenia wysokości kosztów, ani nie stanowią podstawy decyzji sądu związanej z wysokością zasądzonych kosztów. Brak uzasadnienia co do elementów składowych kosztów, a także brak szczegółowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tej części wyroku, uniemożliwiają kontrolę instancyjną zaskarżonego pkt V orzeczenia. WSA w Warszawie nie umotywował bowiem ani zasady zasądzenia kosztów, ani precyzyjnie nie wskazał, co składa się na zasądzoną kwotę 850 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Niejasne jest też użycie w pkt V wyroku, tj. w postanowieniu o kosztach sformułowania "solidarnie" w odniesieniu do zasądzonej na rzecz skarżących kwoty 850 zł. Zasądzając koszty w tej wysokości WSA nie wskazał przepisu, będącego podstawą takiego rozstrzygnięcia, ani nie wyjaśnił czy w jego ocenie zaszło pomiędzy skarżącymi tzw. współuczestnictwo formalne czy materialne, o których mowa w przepisach art. 202 § 1 i § 2 p.p.s.a. i jaki wobec tego miało to wpływ na wysokość zasądzonych kosztów. Zgodnie z art. 141 § 4 in principio p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym także w zakresie zwrotu kosztów postępowania, zajmuje szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Samo przytoczenie przepisów prawnych lub powołanie się na ich literalne brzmienie nie jest wystarczające. W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. Uzasadnienie powinno również uwidocznić operację logiczną, którą przeprowadził sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 2019 r., sygn. akt I OZ 35/19, niepubl.; z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GZ 5/19; LEX nr 2655915; z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1247/13; LEX nr 1452201). W rozpoznawanej sprawie, wobec braku uzasadnienia podstaw solidarności oraz wysokości zasądzonych kosztów postępowania sądowego w kwocie 850 zł, nie jest możliwe skontrolowanie prawidłowości rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji o zasądzeniu kosztów. Dlatego usprawiedliwiony jest najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podniesiony w pkt 2 petitum zażalenia. W tych okolicznościach, w związku z uchybieniem natury procesowej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że analiza podniesionego w pkt 1petitum zażalenia zarzutu naruszenia art. 202 § 1 p.p.s.a. byłaby w niniejszej sprawie przedwczesna. Nie ma natomiast racji autor zażalenia, że przepis art. 206 p.p.s.a. nie może (nie mógłby) mieć zastosowania w tej sprawie. Jak wskazuje się w literaturze, w aktualnym brzmieniu tego przepisu możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w przypadku, o którym mowa w art. 200 p.p.s.a., powiązano, tak jak w postępowaniu kasacyjnym (art. 207 § 2 p.p.s.a.), z pojęciem niedookreślonym "uzasadniony przypadek". Pojęcie to daje swobodę sądowi orzekającemu w sprawie, ale jednocześnie wymaga odpowiedniego wyjaśnienia na tle konkretnego stanu faktycznego w uzasadnieniu wyroku. Jednocześnie utrzymano rozwiązanie z obowiązującej do 15 sierpnia 2015 r. regulacji, że taka sytuacja występuje w szczególności, gdy skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter., A. Kabat. M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Warszawa 2016, uwaga 4 do art. 206, LEX/el). W literaturze wskazuje się również, że art. 206 p.p.s.a. przyznaje po stronie sądu uznanie, zaś katalog okoliczności uzasadniających miarkowanie lub odstąpienie od zasądzenia kosztów ma charakter otwarty, na co wskazuje zwrot "w szczególności" (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 774, komentarz do art. 206). W orzecznictwie podkreśla się natomiast, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły między innymi następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości, czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (por. np. postanowienia NSA: z 13 września 2016 r., sygn. akt I OZ 930/16; z 15 września 2020 r., sygn. akt I GZ 198/20; z 25 września 2020 r., sygn. akt I GZ 240/20 oraz wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16, te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., to obejmuje swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. op. cit.). Przy określaniu wysokości wynagrodzenia takiego pełnomocnika należy każdorazowo uwzględniać stopień zawiłości sprawy oraz nakład pracy, a także wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczbę stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, a także tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (por. postanowienie NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OZ 519/19 oraz wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 208/20). Odnosząc się zatem do wniosku o przedstawienie powiększonemu składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego sformułowanego w zażaleniu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Nie budzi bowiem wątpliwości NSA rozpoznającego niniejsze zażalenie możliwość zastosowania w okolicznościach tej sprawy art. 206 p.p.s.a. dotyczącego miarkowania kosztów postępowania. Natomiast warunkiem prawidłowego zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 206 p.p.s.a. jest wskazanie, dlaczego sąd uznał, że zachodzi przypadek uzasadniający zasądzenie jedynie części kosztów. Intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej w przypadku uwzględnienia jej skargi, jednakże w razie miarkowania tych kosztów obowiązkiem sądu jest precyzyjne uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z 21 lutego 2011 r., sygn. akt II FZ 8/11). Ponieważ każdorazowe zastosowanie art. 206 p.p.s.a. ma charakter wyjątku od zasady ogólnej, musi być starannie, szczegółowo uzasadnione przez sąd pierwszej instancji, aby umożliwić kontrolę jego rozumowania stronom i – w przypadku wniesienia środka zaskarżenia – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. W rozpoznawanej sprawie, wobec braku uzasadnienia zastosowania przez sąd pierwszej instancji tego przepisu, nie była możliwa kontrola instancyjna prawidłowości oparcia rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego o ten przepis. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji powinien precyzyjnie wskazać podstawę prawną rozstrzygnięcia o kosztach, szczegółowo opisać i uzasadnić elementy składowe kosztów zasądzonych na rzecz skarżących, a także rozważyć czy w tej sprawie koszty sądowe mogą zostać zasądzone na rzecz skarżących solidarnie.