II OZ 1158/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia U. B. i Z. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 392/25 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi U. B. i Z. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 marca 2025 r., nr WOP.7721.5.2025 w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 11 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 392/25, po rozpoznaniu wniosku U. B. i Z. B. (skarżący), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 27 marca 2025 r., nr WOP.7721.5.2025, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 26 listopada 2024 r., znak: PINB-7141/28a/2023/PO, nakazującej U. B. rozbiórkę budynku o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym krytym blachodachówką, parterowego, trwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wraz z zadaszonym tarasem połączonym konstrukcyjnie z budynkiem - posadowionego samowolnie na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. Sąd podał, że skarżący w skardze na ww. decyzję WINB zawarli wniosek o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że przedmiotowy obiekt nie zagraża bezpieczeństwu osób lub mienia ani środowisku. Ponadto nie narusza on interesów osób trzecich (w szczególności nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie) ani nie stanowi zagrożenia dla interesu publicznego (w szczególności nie koliduje z infrastrukturą komunalną czy drogową). Zatem, w ocenie skarżących, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wywoła negatywnych konsekwencji dla jakiegokolwiek podmiotu czy otoczenia zewnętrznego. Skarżący dodali również, że Z. B. przebywa od lutego 2023 r. na rencie i nie jest zdolny do wykonywania prac połączonych z wysiłkiem fizycznym, dźwiganiem oraz długotrwałym pozostawaniem w pozycji siedzącej. W tym stanie rzeczy samodzielne dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu (tj. wykonanie prac polegających na jego przemieszczeniu do innej lokalizacji) nie jest możliwe do samodzielnego przeprowadzenia przez skarżących. Natomiast zlecenie tych działań osobom trzecim będzie kosztowne i stwarza ryzyko przypadkowego uszkodzenia obiektu w trakcie transportu realizowanego bez należytego nadzoru skarżących. Skarżący powołali się także na orzecznictwo podnosząc, że wynika z niego, iż rozbiórka każdego obiektu budowlanego, niezależnie od jego wielkości i wartości materialnej, z samej istoty tej czynności, może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Sąd przywołał art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a.") oraz wskazał, że wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został umotywowany tak by uprawdopodobnić wystąpienie ustawowych przesłanek. Zauważył, że skarżący odnieśli się do tego, że dalsze istnienie przedmiotowego obiektu na ich działce nie będzie szkodliwe dla innych podmiotów. Jednakże nie jest to argument dotyczący "znacznej szkody" czy "trudnych do odwrócenia skutków". Przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są bowiem jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Tymczasem przyznanie ochrony tymczasowej ma zabezpieczyć stronę przed takimi skutkami związanymi z jej wykonaniem, których nie można byłoby naprawić, a szkody wynagrodzić. Podobnie drugi argument skarżących dotyczący niemożności osobistego przemieszczenia obiektu, co spowodowałoby konieczność zlecenia prac innym osobom, a w konsekwencji wygenerowałoby koszty i ryzyko uszkodzenia obiektu. Obowiązek rozbiórki nie oznacza, że adresat decyzji rozbiórkowej musi osobiście jej dokonać. Natomiast osoba, która samowolnie posadawia obiekt budowlany i wobec której toczy się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego musi mieć świadomość, że w przypadku braku możliwości legalizacji obiektu konieczne będzie usunięcie dokonanego naruszenia prawa, co w sposób oczywisty będzie wiązało się z osobistym wysiłkiem fizycznym bądź kosztami wykonania obowiązku przez osoby trzecie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący podnosząc, że uwadze Sądu I instancji umknęła istotna okoliczność, że w orzecznictwie od lat utrwalony pozostaje pogląd, zgodnie z którym wykonanie rozbiórki jakiegokolwiek obiektu budowlanego - per se - łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a to z tego względu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że nie było podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, a wobec tego może powstać problem powrotu do stanu, który istniał przed rozpoczęciem rozbiórki. Skarżący wskazali, że koszt "demontażu" i przemieszczenia spornego obiektu do miejsca zamieszkania skarżących należy szacować na kwotę około 10.000 zł. Jego podniesienie z bloczków betonowych oraz ustanowienie na platformie do przewozu, jak również rozładunek, to koszt około 1500 - 2000 zł. Natomiast transport z miejsca posadowienia ([...], gmina [...]) do miejsca zamieszkania skarżących ([...], województwo [...]), to - według orientacji skarżących - koszt około 15,00 zł za 1 km, co biorąc pod uwagę odległość (około 500 km) daje sumę 7.500 zł, do której doliczyć należy również koszt opłaty za przewóz ponadnormatywny w kwocie 500 zł. Według pozyskanej przez skarżących wiedzy, przedmiotowy obiekt nie pokona tak znacznej odległości na własnych kołach, stąd konieczne byłoby posłużenie się specjalistycznym sprzętem przewozowym. Analogiczny koszt wiązałby się z przywróceniem stanu pierwotnego w razie uchylenia zaskarżonej decyzji. Ewentualną szkodę po stronie skarżących w postaci kosztów "rozbiórki" oraz późniejszego przywrócenia stanu pierwotnego należy szacować na kwotę około 20.000 zł, co stanowi w zasadzie równowartość spornego obiektu. Skarżący podali także, że Z. B. przebywa aktualnie na rencie, natomiast U. B. jest emerytką. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest uzależnione od działań podjętych przez podmiot domagający się przyznania mu tego rodzaju ochrony. Nie może on przy tym powołać się wyłącznie na niebezpieczeństwo powstania jakiejkolwiek szkody, lecz musi wykazać, że szkoda, która powstanie na skutek wykonania decyzji, będzie znaczna, a skutki wykonania decyzji trudne do odwrócenia. Oznacza to, że obowiązek dowodzenia w tym zakresie zasadniczo spoczywa na wnioskodawcy, a nie na sądzie. Sąd jedynie ocenia, czy w istocie wskazana przez stronę szkoda ma znaczny rozmiar lub istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu skarżący winien tak określić szkodę lub w taki sposób wskazać skutki, które nastąpiłyby w związku z wykonaniem decyzji, by sąd mógł stwierdzić w oparciu o konkretne dane, okoliczności, dokumenty, że wielkość szkody jest znaczna, a skutki trudne do odwrócenia. Przy czym należy zauważyć, że przez pojęcie "znacznej szkody" należy rozumieć taką szkodę majątkową i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Można o niej mówić również, jeżeli rozmiary szkody spowodowanej wykonaniem zaskarżonej decyzji są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Mając na uwadze charakter zaskarżonej decyzji zauważyć także trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzja nakazująca rozbiórkę w przypadku jej wykonania, a następnie ewentualnego uchylenia przez sąd, jest tego rodzaju rozstrzygnięciem, które może spowodować wyrządzenie stronie znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki (zob. postanowienia NSA: z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2563/16; z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt II OZ 118/11; z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt II OZ 1040/09; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OZ 202/08). Nie oznacza to, że w każdym przypadku decyzja nakazująca rozbiórkę podlega, niejako "automatycznie", wstrzymaniu w postępowaniu sądowym. W każdym jednak przypadku, sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu, zobowiązany jest ocenić skutki wykonania rozbiórki zarówno z punktu widzenia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, jak i trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie zachodzą przesłanki do udzielenia ochrony tymczasowej. Argumentacja podniesiona w zażaleniu nie zmienia powyższego zapatrywania. Po pierwsze, nie jest wystarczające z punktu widzenia wykazania (uprawdopodobnienia) istnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., odwołanie się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie, co do charakteru decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie wykonania. Po drugie, skarżący nie wykazali, że ze względu na sposób wykonania obiektu, jego konstrukcję, nie będzie możliwe dokonanie rozbiórki bez uszkodzenia materiałów użytych do jego realizacji. Z zażalenia wynika, że wykonanie rozbiórki jest możliwe przy użyciu specjalistycznego sprzętu (podnośnika, platformy do przewozu). Po trzecie, skarżący nie wyjaśnili w sposób należyty zależności pomiędzy szacowanym kosztem wykonania obowiązku (ok. 20.000 zł), a swoją sytuacją majątkową. Nie przedstawili swojej sytuacji finansowej całościowo, która byłaby punktem wyjścia do dalszych ocen. Za niewystarczające w tym zakresie należy uznać odwołanie się do okoliczności, że Z. B. przebywa na rencie (z załączonego do skargi orzeczenia lekarza orzecznika ZUS wynika, że skarżący jest częściowo niezdolny do pracy do 30.06.2025 r.), zaś U. B. na emeryturze, a także, że szacowany koszt stanowi w zasadzie równowartość spornego obiektu. Sądowi nie jest wiadome, czy sytuacja finansowa strony skarżącej jest na tyle zła, że poniesienie wydatku w kwocie ok. 20.000 zł, spowoduje wystąpienie niebezpieczeństw, o których mowa w analizowany przepisie. Na marginesie, nakaz rozbiórki, co wynika z sentencji decyzji organu pierwszej instancji, został wydany wyłącznie w stosunku do U. B.. Po czwarte, sąd administracyjny na tym etapie postępowania nie bada zasadności skargi, ani legalności zaskarżonego aktu, zatem kwestie odnoszące się do meritum sprawy nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie istnienia przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.