I GSK 684/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 95/23 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 stycznia 2023 r. nr UP-29/2023 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. Oddala skargę kasacyjną; 2. Zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz J. S. 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 95/23 – w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) z dnia 13 stycznia 2023 r., nr UP-29/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek - uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, w której zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1, art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 83 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 83a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) poprzez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego polegające na objęciu kontrolą zakresu działalności administracji publicznej, którego kontrola jest zastrzeżona dla właściwości sądów powszechnych, albowiem w istocie nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i art. 2 p.p.s.a., a sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych w znaczeniu materialnoprawnym. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic danej sprawy i poddanie kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie, w jakim nie podlega ono kontroli sądów administracyjnych, ponieważ jako sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych należy do kompetencji sądów powszechnych; 2) art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a., art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 83a ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie dotyczących w istocie materii wystąpienia bądź braku przesłanek do umorzenia należności tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, a jedynie kwestii ewentualnego przedawnienia należności z tytułu składek z jednoczesnym pominięciem oceny ustaleń faktycznych i rozważań organu dotyczących braku podstaw do umorzenia z tytułu składek, a przy tym przedstawienia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania organu, które nie doprowadzą do załatwienia sprawy, ponieważ w tym celu niezbędne jest wszczęcie odrębnego postępowania dotyczącego istnienia należności z tytułu składek, którego wynik będzie podlegał kontroli sądu powszechnego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonej decyzji w wyniku błędnego stwierdzenia, że organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych co do wysokości zaległości ciążącej na skarżącym, co z kolei ma podważać wartość dokonanej w decyzji analizy jego zdolności do spłaty zaległości i wyprowadzonych z niej wniosków, podczas gdy w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek, w którym spór koncentruje się na ustawowych przesłankach umorzenia należności, organ powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek ustawowych umorzenia i na podstawie takich ustaleń rozstrzygnąć o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności, co w sprawie zostało przez organ wykonane; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonej decyzji, podczas gdy brak było ku temu podstaw, albowiem organ nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego, a w tym art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Biorąc pod uwagę istotę sporu oraz uwzględniając komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem należało odnieść się do nich łącznie. Istota sporu dotyczy rozstrzygnięcia jaki powinien być zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w sprawach umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek (którego to umorzenia materialne podstawy określają przepisy art. 28 u.s.u.s.). Skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że istotą wadliwości zaskarżonego wyroku jest błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ rozpoznając sprawę w zakresie umorzenia należności z tytułu składek, ma obowiązek zbadania w pierwszej kolejności ewentualnego przedawnienia składek. Podnosi przy tym, że kwestia przedawnienia (wymagalności) nie mieści się w granicach sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Na wstępie zaznaczyć należy, że sprawy dotyczące analogicznego problemu prawnego były już przedmiotem analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2013/11; 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1569/20; 4 sierpnia 2024 r., sygn. akt. I GSK 833/23; 17 stycznia 2025 r. sygn. akt. I GSK 121/24 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażone w nich poglądy. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że nie można uznać za zasadne zarzuty dotyczące braku po stronie sądów administracyjnych kognicji do kontroli - w ramach badania decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek - przedawnienia tych składek. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji zasadnie wskazał, że organ nie wyjaśnił w wystarczający sposób kwestii terminu przedawnienia i ewentualnego zawieszenia jego biegu. Jakkolwiek, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotem postępowania o umorzenie należności z tytułu składek nie może być badanie zadłużenia a jedynie ustawowe podstawy umorzenia należności, to jednak w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek organ powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe może być prowadzone wyłącznie wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie - jego zdaniem - ich uiścić. Stąd też rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść tylko wtedy, kiedy należności umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. W tym sensie Sąd I instancji zasadnie uznał wadliwość prowadzonego przez organ postępowania w zakresie braku ustalenia czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA: z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 15/09; z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2181/17). W związku z powyższym Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji powinien mieć wiedzę czy nastąpiło przedawnienie należności. Z tych samych względów Sąd I instancji rozstrzygając spór w przedmiocie umorzenia należności powinien mieć informacje umożliwiające stwierdzenie, że obowiązek spłaty należności w dacie wydania decyzji nadal obciąża skarżącego. A informacje te powinny znaleźć stosowne odzwierciedlenie w wydanej przez organ decyzji. Reasumując, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu. Istnienie należności warunkuje bowiem możliwość prowadzenia postępowania w przedmiocie ich umorzenia. Stwierdzenie przedawnienia należności, jak już wskazano, skutkować musi umorzeniem wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego (por. np. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2013/11). Ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją, a nie np. uległy przedawnieniu, to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Zatem Zakład w pierwszej kolejności winien zbadać przedmiotowość złożonego wniosku; jeśli należności choćby w części uległy przedawnieniu, wówczas w tej części organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w pozostałej zaś części (nieprzedawnionej), organ zobowiązany będzie wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek albo odmówić ich umorzenia. Tak więc Zakład posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, zaś sąd administracyjny kognicję do kontroli wydanej przez Zakład w tym przedmiocie decyzji. Za niezasadne należy uznać twierdzenie, że Zakład nie może w tym postępowaniu oceniać przedawnienia składek, skoro ma obowiązek zbadania przedmiotowości postępowania dotyczącego umorzenia składek. Ewentualna wypowiedź sądu powszechnego w wyniku złożonego doń odwołania, w odniesieniu do przedawnienia składek, nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez którego Zakład nie mógłby wydać decyzji w przedmiocie umorzenia składek, wypowiadając się przy tym w przedmiocie ich przedawnienia. Poza tym to strona decyduje na jakiej drodze chce ustalić czy składki nie uległy przedawnieniu. W efekcie powyższych rozważań stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących niesłusznego uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji organu w oparciu o naruszenie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a., a w konsekwencji także zarzutów odnoszących się do naruszeń: art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a., art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 83a ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. Również za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).