II SA/Wr 236/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: starszy asystent sędziego Andżelika Abramowska-Meller po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 29 stycznia 2025 r. nr SKO 4141/8/2025 w przedmiocie ustalenia opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz skarżącej kwotę 332 zł (słownie: trzysta trzydzieści dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu zaskarżoną decyzją z dnia 29 stycznia 2025 r. (SKO 4141/8/2025) po rozpatrzeniu odwołania S. M. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia 22 listopada 2024 r. w sprawie ustalenia opłaty w wysokości 8 280 zł za wzrost wartości nieruchomości dz. nr [...] oraz dz. nr [...] (1/10 udziału) w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., arkusz [...] i [...]. Zaskarżona decyzja jest wynikiem następująco ukształtowanego postępowania. Rada Miejska w S. uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2020 r. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S., obręb S., arkusz [...] i [...]. Plan miejscowy. obejmując nieruchomość skarżącej wprowadził dla terenu, na którym nieruchomość jest położona, przeznaczenie "[...] ME - przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej na cele sanatoryjno - uzdrowiskowe, leczniczo - rehabilitacyjne, turystyczne", i zastąpił plan miejscowy z dnia 30 stycznia 2004 r. przewidujący dla przedmiotowej nieruchomości mieszane funkcje: w części RP - przeznaczenie podstawowe - tereny użytków rolnych - uprawy polowe, w części ME - przeznaczenie podstawowe zabudowa mieszkaniowa i usługowa na cele sanatoryjno - uzdrowiskowe, leczniczo - rehabilitacyjne i turystyczne, w ramach których dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych, mieszkalno - usługowych oraz usługowych o podwyższonym standardzie ekologicznym. Plan miejscowy wszedł w życie dnia 21 października 2020 r. Dnia 3 czerwca 2022 r. reprezentowana przez M. M. S. M. sprzedała niezabudowaną działkę gruntu nr [...] o pow. [...] ha położona w S., AM-[...], obręb [...], oraz udział wynoszący 1/10 w części nieruchomości niezabudowanej, stanowiącej działkę gruntu nr [...] o pow. [...] ha położonej w S., AM-[...], obręb [...]. Burmistrz S. decyzją Nr ZP.3/2024 z dnia 22 listopada 2024 r. ustalił jednorazową opłatę za wzrost wartości nieruchomości w wysokości 8 280 zł. którą ma uiścić S. M. w związku ze zbyciem opisanej wyżej nieruchomości. Organ I instancji wskazał, że ustalona opłata stanowi 30 % wzrostu wartości nieruchomości wynikającego ze zmiany funkcji terenu w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz oparł się na operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego B. P. z dnia 24 stycznia 2024 r. wyliczającym wzrost wartości nieruchomości na kwotę 27 600 zł (przed uchwaleniem planu 7100 zł, po uchwaleniu planu 34 700 zł). W uzasadnieniu organ I instancji zaznaczył, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił na terenie, który w poprzednio obowiązującym planie miał przeznaczenie RP, a w obecnie obowiązującym - przeznaczenie [...] ME; na pozostałej części terenu wzrost wartości nie nastąpił. Odwołanie od decyzji Burmistrza S. wniosła S. M., reprezentowana przez pełnomocnika M. M., kwestionując podstawę naliczenia opłaty planistycznej. Zanegowała przyjęte przez organ wartości, wskazując, że dla porównania należy przyjąć wartości działek wskazane w pkt. 1-4 tabeli na s. 17 operatu, ponieważ mają odpowiedniejszy metraż dla analizy porównawczej. Dalej odwołująca wskazała na odmienne (niższe) ceny działek ustalone dla opłaty adiacenckiej. Zdaniem odwołującej przyjęte wartości są nielogiczne, skoro w okresie pandemii ceny nieruchomości były niższe. Następnie odwołująca zarzuca, że ustalone w operacie wartości nieruchomości objętej opłatą planistyczną odnoszą się wyłącznie do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wreszcie 30% powierzchni udziału w drodze (działka [...]) objęte było planem z 2004 r., tym samym powierzchnia ta powinna być wyłączona z podstawy obliczenia opłaty planistycznej, skoro przeznaczenie tej części nie zmieniło się. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO jako kluczową określiło kwestię ustalenia, że w wyniku uchwalenia planu doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a jedynym czynnikiem wzrostu było uchwalenie planu. W ocenie Kolegium ta przesłanka została spełniona, zaś sporządzony operat szacunkowy (z dnia 24 stycznia 2024 r.) jest poprawny. Biegły określił wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu (7100 zł), wartość nieruchomości po uchwaleniu planu (34 700 zł), w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Rzeczoznawca prawidłowo przyjął nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, prawidłowo zidentyfikował rynek nieruchomości według poprzedniego i aktualnego planu, ustalił czynniki wpływające na wartość, przydając im miary procentowe. SKO podkreśliło brak możliwości wkraczania w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, i możliwość oceny operatu wyłącznie pod względem formalnym. W ocenie SKO dokument został sporządzony zgodnie z przepisami. Burmistrz wykazał przesłanki do ustalenia opłaty, zaś odwołująca nie przedstawiła odpowiednich dowodów, aby podważyć przygotowany operat. SKO uznało, że rzeczoznawca prawidłowo przyjął, iż zgodnie z planem z 2004 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako RP i ME, wchodziła w skład obszarów: działka [...]: ME - [...] m2 i RP - [...] m2; działka [...]: ME - [...] m2 i RP - [...] m2. Porównując, rzeczoznawca ustalił dla [...] (część ME) (przed uchwaleniem planu) wartość 2200 zł. Natomiast dla dz. [...] (część RP), przed uchwaleniem planu - 2 900 zł. Wartość (przed uchwaleniem planu) dz. [...] (ME) i [...] (RP) to razem 5 100 zł. Z kolei dz. [...] (1/10 udziału) - część ME i część RP to razem 2000 zł. Ostatecznie łączna wartość działek nr [...] i [...] (1/10 udziału) przed uchwaleniem planu to 7 100 zł. Natomiast przy nowym planie (wszystko ME): działka nr [...]: 29 300 zł; działka nr [...]: 5 400 zł - co razem daje 34 700 zł. Dalej Kolegium ustosunkowało się do poszczególnych zarzutów odwołania podkreślając, że odwołujący nie zakwestionował operatu równorzędnym dokumentem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentowana przez M. M. skarżąca zwróciła się o uchylenie decyzji SKO i przekazanie sprawy ponownie Burmistrzowi, zasądzenie kosztów, wstrzymanie wykonania decyzji. Zakwestionowała decyzję w zakresie ustaleń dotyczących jako podstawy opłaty planistycznej wartości nieruchomości określonej w operacie. Zarzuciła nieuwzględnienie zarzutów zamieszczonych w odwołaniu. Wyliczenia biegłego skarżąca określiła jako nielogiczne, zarzucając, że biegły przyjmuje inne wartości tej samej nieruchomości dla potrzeb opłaty planistycznej i opłaty adiacenckiej, co narusza zasadę zaufania. Skarżąca wskazała działki, które jej zdaniem są odpowiedniejsze dla porównania. Wytknięto też, że przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości należało wziąć pod uwagę, że część działki [...] (przed podziałem) była już objęta planem miejscowym z 2004 r., i już wtedy widniało przeznaczenie ME (zabudowa mieszkaniowa i usługowa). A zatem nie cała powierzchnia działki została objęta planem z 2020 r. Ponadto skarżąca powołała postępowania administracyjne dotyczące innych działek wyodrębnionych z nieruchomości nr [...], w których decyzje organu I instancji zostały uchylone przez SKO. Załączono dokumenty mapowe, planistyczne, podkreślono błędy w toku rozumowania rzeczoznawcy i organu. Podczas rozprawy złożono opinię sporządzoną na zlecenie skarżącej przez doradcę podatkowego podważającą prawidłowość naliczenia opłaty planistycznej. W odpowiedzi na skargę SKO zwróciło się o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Przedmiot kontroli stanowi decyzja SKO uznająca prawidłowość decyzji Burmistrza S. w zakresie ustalenia opłaty planistycznej. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) w brzmieniu: jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wyjaśniając istotę opłaty planistycznej w związku z wykorzystywanym do jej obliczenia operatem szacunkowym trzeba podkreślić, że uregulowana w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednakże ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1181/22, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W kontrolowanej sprawie funkcjonuje zaakceptowany przez organy operat szacunkowy (z dnia 24 stycznia 2024 r., opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego B. P.), i brak jednocześnie równorzędnego dokumentu, przedstawionego przez skarżącą, który mógłby stanowić względem niego merytoryczną polemikę. Niemniej przedłożony operat zawiera wyraźne niejasności, które nie zostały dostrzeżone przez organ I instancji, i które nie zostały zweryfikowane także podczas postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu mogło to doprowadzić do błędnego wyliczenia opłaty planistycznej. Trzeba przypomnieć, że relewantne w sprawie nieruchomości, wydzielone w 2021 r., w 2020 r., zarówno przed, jak i po wejściu w życie planu miejscowego miasta S., stanowiły część działki nr [...]. Przed wejściem w życie miejscowego planu (co nastąpiło 21 października 2020 r.) nieruchomości skarżącej objęte były zarówno przeznaczeniem RP, jak i ME. Nowy plan ujednolicił funkcję, wprowadzając na całym obszarze działki [...] przeznaczenie ME. Wynika z takiego niespornego ustalenia, że tylko część działki [...] uzyskała nowe przeznaczenie ME, ponieważ pozostała część już poprzednio (pod rządem wcześniejszego planu miejscowego), charakteryzowała się przeznaczeniem ME. Innymi słowy status funkcjonalny (przeznaczenie) na obszarze działki nr [...] zmienił się tylko na częściowo, w zakresie terenu RP, ponieważ przeznaczeniem ME część działki objęta była już uprzednio. Przesłanką nałożenia opłaty planistycznej wskazaną w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest wzrost wartości nieruchomości związany z nową regulacją planistyczną. W orzecznictwie wskazuje się, że przy ustaleniu wartości bezwzględnie należy uwzględnić przeznaczenie terenu w planie poprzednim oraz w planie obecnym, a nawet przy tożsamym przeznaczeniu mogą ulec zmianie jego istotne warunki, co wpłynie na wartość wycenianej nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. II OSK 1362/20). Oznacza to, że określając wartość nieruchomości biegły, a za nim organ, powinien wziąć pod uwagę te części nieruchomości, które zmieniły przeznaczenie, i odróżnić je od tych części, gdzie dotychczasowe przeznaczenie, po zmianie planu miejscowego, pozostało bez zmian. W przedmiotowym operacie (s. 44), przedstawiając wartość działki [...], po uchwaleniu planu, przyjęto powierzchnię [...] m2. Tymczasem, jeśli wziąć pod uwagę tylko to, co z przeznaczenia RP stało się terenem ME, to powinno się przyjąć powierzchnię [...] m2, ponieważ [...] m2 już wcześniej objęte było funkcją ME (na s. 29 operatu, pkt 9.2 napisano, że jednostka strukturalna RP, część nieruchomości [...] liczy [...] m2). Analogicznie, przedstawiając wartość działki [...] (s. 48 operatu), przyjęto powierzchnię [...] m2. Tymczasem, jeżeli uwzględnić to, co z przeznaczenia RP uzyskało status ME, to powinno być [...] m2, ponieważ [...] m2 już wcześniej miało przeznaczenie ME (s. 33 operatu, pkt 9.3 – część strukturalna ME, stan na 20 października 2020 r. – [...] m2), a więc w tym zakresie zmiana nie nastąpiła. Te nieścisłości przenoszą się na wyliczone kwoty, i są bez zastrzeżeń przejęte przez organy. W ocenie Sądu to ewidentny błąd operatu, a co najmniej wołająca wyjaśnienia wątpliwość, wymagająca oceny na etapie postępowania administracyjnego. Niemniej istotną przyczynę uwzględnienia skargi Sąd widzi w naruszeniu zasady zaufania wyrażonej w art. 8 §1 k.p.a.: organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Akta sprawy, w tym argumentacja skargi wskazują, że SKO w Wałbrzychu decyzją z 16 stycznia 2025 r., w rezultacie wniesionej skargi sądowej, uchyliło własną decyzję oraz decyzję organu I instancji, uwzględniając zarzuty i przyznając autokrytycznie, że Kolegium nie wzięło pod uwagę okoliczności podniesionych w odwołaniu, a ponadto operat nie uwzględnił, iż tylko część działki istniejącej w dniu wejścia w życie planu objęta była zmianą planistyczną. Sprawa dotyczyła działek wyodrębnionych z nieruchomości nr [...], w tym udziału w działce nr [...] (a więc jak w kontrolowanej sprawie). Analogiczne stanowisko zajęło SKO w decyzji z dnia 10 listopada 2023 r., gdzie po rozpatrzeniu odwołania wskazano, że organ I instancji nie udowodnił, że wyłączną przyczyną wzrostu wartości był nowy plan, a ponadto organ I instancji pominął, że w "starym" planie przeznaczenie było mieszane. Widać więc, że w zasadniczo zbieżnym stanie faktycznym, i przy tożsamo sformułowanej kwestii prawnej, wobec tej samej odwołującej się, organ wydaje przeciwstawne rozstrzygnięcia i diametralnie odmiennie je uzasadnia. Niewątpliwie stawia to stronę w sytuacji arbitralności, niepewności, świadczy o rozchwianiu organu administracji, a tym samym pozbawia obywatela ufności wobec niego. Sąd zauważył, że w odpowiedzi na skargę SKO nie podjęło polemiki z taką sytuacją, nie próbując ustosunkować się do załączonych do skargi rozbieżnych decyzji, które zresztą z urzędu organowi są znane. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalą wnikliwie wartość nieruchomości skarżącej i na tej podstawie ustalą opłatę planistyczną, pozyskując jasny i pozbawiony niejasności operat. Ponadto wezmą pod uwagę swoje dotychczasowe orzecznictwo, nie odstępując od niego bez uzasadnionych przyczyn. Z podanych powodów Sąd, dostrzegając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) uwzględnił skargę orzekając jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.