II OSK 1181/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 264/21 w sprawie ze skargi J. K. i H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 264/21 oddalił skargę J. K. i H. K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza W. z [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty w kwocie 398 867,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w miejscowości W., w obrębie [...], obejmujących działki oznaczone nr [...]oraz [...], spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z jej zbyciem, oraz zobowiązał byłych użytkowników wieczystych nieruchomości do wniesienia tej opłaty na rzecz Gminy W. W ocenie Sądu Wojewódzkiego operat szacunkowy nie budzi wątpliwości na płaszczyźnie formalnej. Ponadto należy podnieść, że biegła wskazała wyraźnie transakcje, które przyjęła jako podstawę swoich wyliczeń, oraz zastosowaną metodę szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Trafnie zatem organy administracji uznały, że zawarte w operacie wyliczenia są wystarczające dla ustalenia wobec skarżących renty planistycznej. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje zostały wydane po wyczerpującym wyjaśnieniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawy i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, z poszanowaniem kwestionowanych przez skarżących zasad i przepisów wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 39, art. 42, art. 43, art. 44, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1 i art. 86, art. 138 § 1 pkt 2 i 3, art. 138 § 2 Kpa. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania: a) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez uchylenie się od obowiązku wykonania pełnej kontroli działalności administracji publicznej, wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i nie odniesienie się do jej kluczowego aspektu, tj. wzrostu wartości sprzedanej przez skarżących nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i sporządzonym na tą okoliczność zakwestionowanym przez skarżących operatem szacunkowym, a tym samym nie dokonanie szczegółowego uzasadnienia wyroku; b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 39, art. 42, art. 43, art. 44, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 86 , art. 138 § 1 pkt 2, 3 , art. 138 § 2 Kpa poprzez oddalenie skargi wskutek błędnego i dowolnego przyjęcia, iż w sprawie nie doszło do wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej bez należytego merytorycznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oparcia rozstrzygnięcia tylko na wadliwej, nierzetelnej i wykonanej z naruszeniem prawa kolejnej już opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie zasięgnięcia w sprawie opinii od nowego rzeczoznawcy majątkowego lub zespołu rzeczoznawców, mających odpowiednią wiedzę i doświadczenie zawodowe, odstąpienia od przesłuchania w sprawie strony, i inne, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 153, art. 175 ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej ugn) poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia, iż w sprawie nie zaistniały okoliczności do zażądania kolejnego operatu szacunkowego od nowego rzeczoznawcy majątkowego i tym samym oparcie w sprawie rozstrzygnięcia o operat szacunkowy zakwestionowany przez skarżących, który został sporządzony z naruszeniem prawa, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z § 29 ust. 1, § 45 pkt 1 ust. 1, § 4 ust. 1 i 3, § 38 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555), poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia, iż w sprawie nie zaistniały okoliczności do zażądania kolejnego operatu szacunkowego od nowego rzeczoznawcy majątkowego i tym samym oparcie w sprawie rozstrzygnięcia o operat szacunkowy zakwestionowany przez skarżących, który został sporządzony z naruszeniem prawa, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa)). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w skardze kasacyjnej nie został w ogóle podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarżący nie zakwestionowali tak wykładni jak i zastosowania przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę do ustalenia opłaty. Należy przy tym zaznaczyć, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można bowiem kwestionować wykładni oraz zastosowania określonych przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1365/19, 4 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2582/20, 10 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1972/19). W niniejszej sprawie taka sytuacja właśnie ma miejsce, ponieważ autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, podważa w istocie zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. art. 153, art. 175 ust. 5 ugn oraz § 29 ust. 1, § 45 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 i 3, § 38 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Taka konstrukcja zarzutu nie mogła jednak doprowadzić do kontroli zaskarżonego wyroku w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 Ppsa. 3.4. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej jako zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że w zasadzie kwestionują one ustalenia zawarte w operacie szacunkowym, które zostały zaakceptowane przez organy, jak i Sąd I instancji. W tej kwestii trzeba wyjaśnić, że uregulowana w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej upzp) instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jednakże ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19, 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19, 7 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2337/22). 3.5. W niniejszej sprawie operat szacunkowych sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Ewę Niewiadomską w ramach przyjętej wyceny uwzględniał, iż w nieobowiązujących już miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego miasta W. z 2011 r. (uchwała Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. – [...] oraz uchwała Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. - [...]) wyżej wymienione działki będące przedmiotem wyceny posiadały następujące przeznaczenie planistyczne: nr [...] - [...] tj. zabudowa produkcyjna, magazyny, usługi (z wykluczeniem oświaty, zdrowia), RŁ - uprawy łąkowe w dolinie rzeki [...] i jej dopływów; nr [...] - P-U tj. zabudowa produkcyjna, magazyny, usługi (z wykluczeniem oświaty, zdrowia), ZP - zieleń urządzona z elementami małej architektury, RŁ - uprawy łąkowe w dolinie rzeki [...] i jej dopływów, WS - wody śródlądowe, istniejące zbiorniki wodne. W nowym planie miejscowym, który wszedł w życie [...] listopada 2013 r. przeznaczenie części wymienionych wyżej nieruchomości uległo zmianie: nr [...] o powierzchni 0,2999 ha: 10P-U - zabudowa produkcyjna, w tym urządzenia związane z fotowoltaiką, magazyny, usługi (z wykluczeniem oświaty, zdrowia); nr [...] o powierzchni 26,9345 ha: P-U zabudowa produkcyjna, magazyny, usługi (z wykluczeniem oświaty, zdrowia), 10P-U - zabudowa produkcyjna, w tym urządzenia związane z fotowoltaiką, magazyny, usługi (z wykluczeniem oświaty, zdrowia), RŁ - uprawy łąkowe w dolinie rzeki [...] i jej dopływów, WS - wody śródlądowe, istniejące zbiorniki wodne. Kolegium zwróciło się do autorki operatu o szczegółowe odniesienie się do zarzutów odwołania do wykonanej opinii, co rzeczoznawca uczyniła w pismach z 28 lipca 2020 r. i z 7 października 2020 r. odnosząc się szczegółowo do każdego z zarzutów dotyczących stosowania przepisów rozporządzenia jak również pominięcia w operacie szacunkowym określenia wartości służebności gruntowej obciążającej działkę nr [...] i [...]. Doszło zatem do wszechstronnego rozważenia przez organ wszystkich wątpliwości zawiązanych z opinią biegłej, a jej wyjaśnienia podobnie jako uzasadnienie decyzji Kolegium mają charakter wzorcowy. 3.6. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że - wbrew stanowisku skarżących - operat szacunkowy został oceniony w koniecznym zakresie przez organy. Po pierwsze, organy zweryfikowały bowiem ustalenia faktyczne przyjęte przez biegłego, a dotyczące przeznaczenia nieruchomości w starym jak i nowym planie miejscowym. Po drugie, nie istniały jakiekolwiek podstawy prawne, aby zakwestionować dokonany przez biegłą wybór podejścia porównawczego. Tym samym dokonana przez Kolegium ocena operatu nie narusza art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 39, art. 42, art. 43, art. 44, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 86, art. 138 § 1 pkt 2, 3 , art. 138 § 2 Kpa. 3.7. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 c Ppsa. Podkreślić trzeba, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa. Przepis art. 3 § 1 Ppsa ma zaś charakter ustrojowy i nie wyjaśniono w jaki sposób mógłby zostać naruszony przez Sąd I instancji. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa ma charakter wynikowy i bez powiązania z przepisami proceduralnymi nie może stanowić skutecznej podstawy zakwestionowania błędnej oceny przez Sąd I instancji zastosowania przepisów postępowania przez organy. 3.8. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.