II OSK 397/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Po 543/22 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 25 maja 2022 r. nr SKO-4213/79/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. B. na rzecz G. sp. z o.o. z siedzibą w N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po 543/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej: skarżący, spółka, inwestor) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej: Kolegium, SKO) z 25 maja 2022 r. nr SKO-4213/79/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) z 8 marca 2022 r. nr 6730.30.2022. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 10 lipca 2020 r. spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Prezydent, decyzją z 8 marca 2022 r., ponownie rozpoznając sprawę – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że sporządzono w sposób właściwy analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: u.p.z.p.) w zakresie kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wyjaśniono, że na sąsiednich działkach nr [...], [...] i [...] istniejące budynki mają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 2,50 m do 7,0 m. W związku z powyższym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej tworzy uskok. Wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym waha się od 2,5 m do 16,0 m, a średnia wartość wynosi 6,0 m. Podniesiono, że z treści wniosku wynika, że planowane budynki mają mieć wysokość ok. 16 m, a zatem znacznie przekraczają średnią wartość. Dalej wyjaśniono, że w obszarze analizowanym występuje 105 budynków, z których tylko pięć ma wysokość zbliżoną do planowanych obiektów, tj. ok. 16,0 m, natomiast zdecydowana większość ma wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej niższą o co najmniej połowę. W związku z tym Kolegium uznało, że planowana inwestycja w ujęciu całego obszaru analizowanego znacznie odbiega od zastanej zabudowy i nie kontynuuje wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Podsumowując w ocenie Kolegium inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, choć pozostałe parametry oraz przesłanki z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło m.in., że organ pierwszej instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko ze wskazaniem podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy, opierając się na wszechstronnie ustalonym stanie faktycznym. Podniesiono, że nie jest dopuszczalne poszerzanie granic obszaru analizowanego w celu znalezienia zabudowy podobnej do planowanej. Ponadto, wskazane w odwołaniu budynki nie zostały uwzględnione, ponieważ nie zostały jeszcze ukończone, a w analizie uwzględnia się wyłącznie już istniejącą zabudowę. WSA w Poznaniu we wskazanym na wstępie wyroku z 16 listopada 2022 r. stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd wojewódzki uznał za prawidłowe określenie granic obszaru analizowanego, na którym analizie poddano wszystkie zabudowane działki, przy czym uwzględniono wyłącznie te działki, na których budowa została ukończona i budynki zostały oddane do użytkowania. Tym samym w analizie oraz w wynikach analizy nie uwzględniono zabudowy realizowanej przez spółkę na działce nr [...] – od strony frontu tej działki przy ul. [...]. Wskazano, że z akt sprawy wynika, że budowa w takiej lokalizacji tożsamego co do parametrów budynku wielorodzinnego, jak budynki, których dotyczy niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne, była zaawansowana w okresie postępowania prowadzonego przez organy obu instancji. Następnie stwierdzono, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak i na dzień orzekania przez sąd w niniejszej sprawie, zabudowa na działce nr [...] – realizowana od frontu działki przy ulicy [...], jest zabudową realizowaną legalnie. W opinii WSA w Poznaniu, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy nie można pomijać zabudowy realizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] i to również wobec braku dokonania przez skarżącą spółkę podziału działki nr [...]. Wyjaśniono, że w zestawieniu obejmującym wszystkie działki zabudowane na obszarze analizowanym uwzględnia się wyłącznie zabudowę sąsiednią wobec działki planowanej pod inwestycję. Zdaniem sądu pierwszej instancji w analizie, a następnie w decyzji, przy ocenie zachowania warunku sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego należałoby uwzględnić zabudowę realizowaną już na tej samej działce. Sąd wojewódzki podzielił zatem stanowisko odnośnie konieczności uwzględniania w analizie urbanistycznej zabudowy legalnie wznoszonej w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, nawet jeśli nie została ona jeszcze oddana do użytku, lecz nie można pomijać stopnia zaawansowania robót budowlanych przy takim budynku. Wskazano, że tylko w przypadku inwestycji, której realizacja jest faktycznie na ukończeniu, możliwe jest przyjęcie, że mamy do czynienia ze zrealizowaną inwestycją. Natomiast nie jest wystarczające samo powoływanie się na realizowanie inwestycji na podstawie ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem, zdaniem sądu wojewódzkiego kwestia ta wymaga wyjaśnienia, co uzasadniało uchylenie wydanych w sprawie decyzji. W opinii sądu pierwszej instancji uzasadniony może okazać się zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.). Podniesiono, że spółka wskazała, że na jej rzecz oraz innych deweloperów, wydawane były pozytywne decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla budownictwa mieszkaniowego (jednorodzinnego oraz wielorodzinnego) na potrzeby których przeprowadzane były analizy urbanistyczne, w których treści zawarte były stwierdzenia co do spełnienia warunku kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa – także co do wysokości planowanych budynków. Sąd wojewódzki podzielił stanowisko organów obu instancji co do spełnienia przez planowaną inwestycję warunków z art. 61 § 1 pkt 2-5 u.p.z.p.. W szczególności zaakceptowano stanowisko, że planowana zabudowa spełnia wymagania w zakresie kontynuacji: funkcji, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/ intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowych oraz geometrii dachów. Odnosząc się do stanowiska W. B. zawartego w piśmie z 1 września 2022 r. sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko spółki, zgodnie z którym Prezydent nie mógł po raz drugi zawiesić postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 u.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. B. (dalej: skarżący kasacyjnie, strona), zaskarżając go w całości, wskazując podstawy skargi kasacyjnej tj.: 1) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w piśmie procesowym z 1 września 2022 r., w szczególności zarzutu dotyczącego braku kontynuacji zastanej zabudowy i naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa; 2) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. naruszenie u.p.z.p. polegające na niedostrzeżeniu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest niemożliwe i ponowne rozpoznanie sprawy nie powinno spowodować wydania decyzji pozytywnej dla inwestora; 3) art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonych decyzji Prezydenta i Kolegium, tj. na uwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te, pomimo pewnych drobnych ułomności, odpowiadają prawu. Ponownie rozpoznając sprawę organ także powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu; zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem z 11 stycznia 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Skarżący kasacyjnie zwalcza stanowisko sądu wojewódzkiego w zakresie zarówno samego rozstrzygnięcia, jak i wskazań zawartych w uzasadnieniu co do dalszego toku postępowania (art. 153 p.p.s.a.), co sprowadza się do postawienia tezy, że organ ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy zgodnie z żądaniem inwestora. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16). Skarżący kasacyjnie stawiając powyższy zarzut twierdzi, że WSA w Poznaniu nie ustosunkował się do kwestii prawnych podniesionych w piśmie strony z 1 września 2022 r., w szczególności zarzutu dotyczącego braku kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy. Analiza w/w pisma prowadzi do wniosku, że nie zawiera ono żadnych konkretnych zarzutów do parametrów przyjętych w analizie. Prezentuje ono jedynie ogólny pogląd strony, że parametry i gabaryty zabudowy proponowane przez inwestora implikują prawidłowy rezultat podjęty przez SKO, tj. planowana zabudowa nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem NSA ocena tego zarzutu wymaga przeanalizowania uzasadnienia wyroku w całości. Dekodowanie bowiem toku rozumowania sądu wojewódzkiego wymaga przeanalizowania całości wywodów. Zdaniem NSA nie wynika z nich, że sąd wojewódzki związał organy poglądem, że ustalenie warunków zabudowy zgodnie z propozycją inwestora ma nastąpić. Sąd ten jedynie podniósł konieczność uwzględnienia w realiach tej sprawy okoliczności, że na tej samej działce jest realizowana zabudowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych o tożsamej wysokości jaka jest proponowana w niniejszym postępowaniu - realizacja na podstawie prawomocnego zezwolenia na budowę i w końcowym stadium robót (co wskazują załączone do skargi zdjęcia). Sąd wojewódzki tym samym uznał, że materiał dowodowy, którym dysponował organ nie był kompletny (str. 15-16 oraz 19 uzasadnienia) do podjęcia rozstrzygnięcia. Nie został natomiast rozstrzygnięty rezultat sprawy, a podstawą uchylenia decyzji były stwierdzone wady proceduralne, nie zaś interpretacja lub zastosowanie przepisów prawa materialnego. Jako przedwczesny należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegający na niedostrzeżeniu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest niemożliwe. Należy podkreślić raz jeszcze, że dopiero ponownie przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy zadecyduje, czy planowana inwestycja może zostać zrealizowana. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia kilku warunków - m.in. co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji m.in. parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Przepis ten zostanie zastosowany ponownie przez organy w sytuacji przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy z uwzględnieniem zabudowy, która powstała na działce nr [...]. Wynik zastosowania w/w przepisu zostanie przedstawiony w nowej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jako bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) oraz art. 151 p.p.s.a., przy czym WSA w Poznaniu zastosował jedynie art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. diagnozując naruszenie przepisów prawa procesowego. Stąd pozostałe przepisy pozostają irrelewantne w tej sprawie. Niemniej zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), jak i art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy, co oznacza, że określają one jedynie w sposób formalny treść rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. I tak, odpowiednio zastosowanie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które – nie stanowiąc podstaw do wznowienia postępowania – uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej (decyzji lub postanowienia). Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Wówczas zastosowanie ma art. 151 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1691/21). Nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów, gdyż uzasadnione było dostrzeżenie przez sąd wojewódzki naruszenia przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego, co tym samym uniemożliwiało zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.