II SA/Wr 366/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: referent Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2025 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 10 marca 2025 r. nr 5/2025 w przedmiocie zarządzenia podjęcia działań mających na celu uregulowanie stanu formalno-prawnego w zakresie gospodarowania wodami opadowymi i roztopowymi oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi jest zarządzenie pokontrolne nr 5/2025 z dnia 10 marca 2025 r. Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska podpisane przez Kierownika Delegatury w Legnicy (dalej WIOŚ, inspektor, organ ochrony środowiska), skierowane do Kierownika Centrum Dystrybucyjnego L. w N., wydane na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 15 stycznia 2025 r. – 7 lutego 2025 r. w Centrum Dystrybucyjnym L. w N., należącym do L. Sp. z o.o. Sp. k., udokumentowanej protokołem nr [...]. Inspektor zarządził: 1. Podjąć działania mające na celu uregulowanie stanu formalno-prawnego w zakresie gospodarowania wodami opadowymi i roztopowymi zgodnie z wymaganiami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. 2. Zawrzeć pisemną umowę na odprowadzanie ścieków z utwardzonego terenu parkingów oraz ramp rozładunkowych z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnych zgodnie z wymaganiami. Organ zarządził realizację obowiązków niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia i wyznaczył termin 30 dni do przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu naruszeń oraz przekazania dowodów ich usunięcia. W uzasadnieniu zarządzenia WIOŚ podał ustalenie kontroli wskazujące, że wody opadowe i roztopowe z terenu Centrum (utwardzonych placów, dróg dojazdowych, miejsc postojowych, połaci dachowych) poprzez wewnętrzną sieć kanalizacyjną, po oczyszczeniu w separatorze substancji ropopochodnych, odprowadzane są do kolektora kanalizacji deszczowej będącego we władaniu Gminnego Zakładu G. w L. Przedmiotowe wody, powstałe w wyniku opadów atmosferycznych, są zanieczyszczane wskutek prowadzonej na terenie Centrum działalności (m. in. składowej, transportowej, gromadzenia odpadów - ewentualne odcieki), ich oczyszczanie wymaga separatora substancji ropopochodnych, dlatego nie można ich uznać za niezanieczyszczone wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Według organu stanowią one ścieki przemysłowe lub ewentualnie ścieki - odcieki. Zgodnie z art. 100 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1473), dalej jako Prawo wodne, oraz rozporządzeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga pozwolenia wodnoprawnego, wprowadzanie zanieczyszczonych wód opadowych (ścieków) z terenu Centrum do kanalizacji Zakładu G. wymaga pozwolenia wodnoprawnego (w załączniku do wskazanego rozporządzenia wymieniono m.in. węglowodory ropopochodne jako substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, których wprowadzania do środowiska wodnego wymaga pozwolenia wodnoprawnego). Kontrolowany nie przedstawił stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Dnia 17 lutego 2025 r. pełnomocnik spółki L. ustosunkował się wobec ustaleń kontroli wskazując, że nietrafne jest traktowanie wód opadowych i roztopowych jako ścieków przemysłowych. W piśmie do organu z dnia 17 kwietnia 2025 r. L. poinformował organ, że wykonał zarządzenie pokontrolne w zakresie zabezpieczenia odpadów przed wodami opadowymi i roztopowymi, aby nie dochodziło do powstania odcieku. L. sp. z o.o. Sp. k., (skarżąca, L.) profesjonalnie reprezentowana skierowała na wyżej sprecyzowane zarządzenie pokontrolne skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o: 1) co do punktu 1 - jego uchylenie w zakresie dotyczącym wód opadowych pochodzących z terenów utwardzonych innych niż służące do magazynowania odpadów, 2) co do punktu 2 - uchylenie w całości, 3) zasądzenie kosztów postępowania, 4) przeprowadzenie rozprawy. W ocenie skarżącej nastąpiło naruszenie przepisów postępowania - zasad prawidłowego wnioskowania wynikających z konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 2 i 7 Konstytucji, i niewszechstronną ocenę materiału dowodowego przez błędne uznanie, że wody opadowe spływające z miejsc utwardzanych na terenie Centrum L., lecz nie z miejsca magazynowania odpadów, zawierają węglowodory ropopochodne w momencie ich odprowadzenia do kanalizacji innego podmiotu, pomimo trafnego ustalenia, że te wody opadowe są uprzednio oczyszczane za pomocą separatora substancji ropopochodnych (nie przeprowadzono badań zawartości węglowodorów ropopochodnych). Naruszenie przepisów materialnych nastąpiło w zakresie: 1) art. 16 pkt 61 lit. c), pkt 6 i 69 Prawa wodnego przez błędne uznanie, że wody opadowe opadające na dachy, utwardzony plac i drogi dojazdowe, miejsca postojowe nie będące jednak miejscami magazynowania odpadów, są ściekami przemysłowymi z tego tylko tytułu, że takie wody są oczyszczone przez separator substancji ropopochodnych, podczas gdy ustawowa definicja ścieków oraz ścieków przemysłowych wiąże powyższą kwalifikację z odciekami z miejsca magazynowania odpadów, nie zaś z każdym terenem utwardzonym. Tymczasem wody opadowe, które nie stały się odciekami z miejsca magazynowania odpadów są po prostu wodami opadowymi w rozumieniu prawa wodnego, i jako takie są wyłączone spod definicji ścieków przemysłowych; dlatego nietrafnie uznano wody opadowe za ścieki; 2) art. 391 Prawa wodnego poprzez jego niezasadne zastosowanie i uznanie, że przewidziany obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego dotyczy skarżącej, podczas gdy skarżąca wprowadza jedynie wody opadowe; 3) załącznika II pkt 47 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych wymaga pozwolenia wodnoprawnego, poprzez błędne uznanie, że wody opadowe odprowadzane przez skarżącą podlegają przepisom tego rozporządzenia; 4) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 757), przez niezasadne uznanie, że przepis znajduje zastosowanie wobec skarżącej, podczas gdy L. wprowadza do kanalizacji innego podmiotu wyłącznie wody opadowe. Skarżąca zarzuca dalej brak wyjaśnienia, czy wody opadowe odprowadzane z jej terenu zawierają substancje szczególnie szkodliwe, zaś oparcie wniosku w tym zakresie wyłącznie na okoliczności oczyszczania w separatorze jest niewystarczające, ponieważ sam fakt stosowania separatora nie przesądza o zanieczyszczeniu wód. Uzasadnia, że wody opadowe nie są już kwalifikowane jako ścieki ani ścieki przemysłowe. Jeżeli dane wody nie wypełniają definicji ścieków przemysłowych, to nie dotyczy ich obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na ich wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych innego podmiotu. Co do odcieków z miejsc magazynowania odpadów, to skarżąca stosownie je zabezpieczy. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że nie znalazł podstaw do uchylenia zarządzenia pokontrolnego we własnym zakresie. Podtrzymał stanowisko, że wody opadowe zanieczyszczone w wyniku działalności (składowej, transportowej), przy których stosowano separator, nie mogą być uznane za niezanieczyszczone wody z opadów atmosferycznych, i są one ściekami przemysłowymi lub ściekami - odciekami. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie została uwzględniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do tej grupy aktów, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych i wypowiedziami doktryny, zaliczają się zarządzenia pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a uchyla ten akt, stosując odpowiednio przepis art. 145 § 1 pkt 1. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 425), dalej: u.o.i.ś., Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, i w tym zakresie kontroluje podmioty korzystające ze środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.). Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś. stanowi: na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 207/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Nakazy sformułowane w zarządzeniu pokontrolnym stanowią w istocie przypomnienie praw i obowiązków w sposób oczywisty już przedtem istniejących, tzn. wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa czy decyzji administracyjnych wydanych w stosunku do kontrolowanego podmiotu. Badanie legalności zarządzenia pokontrolnego sprowadza się zasadniczo do sprawdzenia, czy w świetle przepisów prawa i wydanych decyzji administracyjnych w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania. Badanie to obejmuje ustalenie, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli oraz, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Podkreślić należy, że sąd administracyjny dokonując oceny zarządzenia pokontrolnego nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 5434/21; z dnia 19 września 2024 r. sygn. akt III OSK 637/24, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2272/19). Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 1346/22). Zarządzenie pokontrolne, jeżeli zachodzi taka potrzeba, powinno zobowiązywać do wystąpienia do właściwego organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziałującej na środowisko (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 209/25). Kontroli sądowej poddano zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nakazujące uregulować stan formalnoprawny w zakresie gospodarki wodami opadowymi i roztopowymi, co ma się przekładać na uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do kanalizacji oraz zawarcie stosownej umowy na odprowadzanie ścieków. W stanie faktycznym jest niekwestionowane, że na terenie Centrum L. wody z opadów (roztopów) z terenów utwardzonych i dachów, dostają się do wewnętrznej sieci kanalizacyjnej i separatora substancji ropopochodnych, i następnie są kierowane do kolektora zarządzanego przez przedsiębiorcę komunalnego (przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, w rozumieniu ustawy urządzenia kanalizacyjne innych podmiotów). W protokole kontroli, precyzując naruszenia, wskazano: 1) brak spełnienia wymagań w zakresie ochrony środowiska, mianowicie brak pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków (wód opadowych zanieczyszczonych substancjami ropopochodnymi do kanalizacji zewnętrznego podmiotu); w odniesieniu prawnym wskazano załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 28 czerwca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego; 2) brak umowy na odprowadzanie ścieków - co narusza art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W protokole napisano, że wyczerpuje to znamiona czynu z art. 476 Prawa wodnego - korzystanie z wód lub wykonywanie urządzeń wodnych wymagających pozwolenia wodnoprawnego z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W sprawie nie jest sporna okoliczność wprowadzania przez L. wód do urządzeń kanalizacyjnych innych podmiotów (przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego). Kontrowersyjny jest natomiast charakter wprowadzanych wód. Zdaniem skarżącej wprowadzane są wody opadowe (roztopowe), zaś w ocenie organu wprowadzane są ścieki przemysłowe. Według organu wody opadowe i roztopowe z terenu centrum dystrybucyjnego, a więc terenu przemysłowego, zanieczyszczane przez m. in. działalność transportową, następnie wprowadzane do separatora substancji ropopochodnych, są ściekami przemysłowymi. Jeżeli przyjąć, że zachodzi wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, to spełniona zostanie hipoteza z art. 34 pkt 3 w związku z art. 389 pkt 2 Prawa wodnego, a co za tym idzie, wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Sednem sporu, a zarazem kluczowym argumentem skargi jest to, że w ocenie skarżącej spółki odprowadzane z powierzchni utwardzonych i dachów wody nie są ściekami przemysłowymi, a są wodami opadowymi i roztopowymi, i jako takie nie wymagają pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu dokonana przez organ kwalifikacja, uwzględniając okoliczności sprawy, jest prawidłowa, zważywszy kompetencje organów Inspekcji Ochrony Środowiska, istotę Prawa wodnego jako elementu prawa ochrony środowiska i jego instrumentów normatywnych, w szczególności pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne, co do zasady, wymagane jest m. in. na szczególne korzystanie z wód (art. 389 pkt 1 i 2 Prawa wodnego). Zgodnie z art. 34 pkt 3 Prawa wodnego, szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 Przepis art. 100 ust. 1 brzmi: minister właściwy do spraw gospodarki wodnej określi, w drodze rozporządzenia, substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, należą do tej grupy węglowodory ropopochodne (załącznik, pkt 47). Według art. 391 Prawa wodnego obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 dotyczy wytwórcy ścieków przemysłowych. Przez ścieki (art. 16 pkt 61 Prawa wodnego) rozumie się wprowadzane do wód lub do ziemi m. in.: wody zużyte na cele bytowe lub gospodarcze, wody odciekowe ze składowisk odpadów oraz obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, w których są składowane odpady wydobywcze niebezpieczne oraz odpady wydobywcze inne niż niebezpieczne i obojętne, miejsc magazynowania, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, wykorzystane solanki, wody lecznicze i termalne, wody pochodzące z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni. Z kolei ścieki przemysłowe, w myśl art. 16 pkt 64 Prawa wodnego, to ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu. Przez wody opadowe lub roztopowe (art. 16 pkt 69 Prawa wodnego) rozumie się wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Z powołanych przepisów, w tym definicji prawnej ścieków (ścieków przemysłowych) wynika, że ścieki to przede wszystkim zużyte, wykorzystane, odciekowe ze składowisk odpadów, wody. Ściśle znaczeniowo ścieki to zanieczyszczone ciecze (słowniki języka polskiego). Ścieki to wody zanieczyszczone w wyniku różnego rodzaju działalności, procesów, pochodzące z określonych miejsc. Jeżeli te działalności mają charakter gospodarczy, zwłaszcza przemysłowy, handlowy, składowy, to mamy do czynienia ze ściekami przemysłowymi. Definiując wody opadowe i roztopowe ustawodawca nie wskazuje cechy zanieczyszczenia, zużycia, eksponując wyłącznie ich pochodzenie z opadów atmosferycznych. W sprawie istotne są wody opadowe i roztopowe stykające się z terenem dużego zakładu przemysłowego o profilu transportowym, składowym, przeładunkowym, z niewątpliwym znaczącym ruchem różnego rodzaju pojazdów, i okolicznością składowania odpadów. Należy przyjąć, że w rozumieniu przepisów ściekiem przemysłowym będzie nie tylko woda bezpośrednio zanieczyszczona przez procesy przemysłowe zakładu przemysłowego (np. woda konieczna przy produkcji). Ustawodawca posługuje się szerszym sformułowaniem o związku z prowadzoną przez zakład działalnością. Charakter ścieku przemysłowego będzie więc efektem specyfiki, faktycznych uwarunkowań działalności danego zakładu. W tym sensie duża baza transportowa (przeładunkowa, magazynowa), z definicji generująca znaczący ruch pojazdów ciężarowych i innych, wykorzystywanych przy takiej działalności, będzie wpływać na charakter wód, które wprawdzie pierwotnie mają charakter opadowy (roztopowy), jednak wskutek nieuniknionego kontaktu z terenem takiego zakładu, stają się faktycznie wodami zanieczyszczonymi. Analogiczne rozumowanie trzeba zastosować, gdy elementem działalności przemysłowej będzie składowanie odpadów - ewentualne odcieki także będą miały charakter ścieków przemysłowych. Doświadczenie życiowe wskazuje, że trudno porównać charakter wody opadowej (roztopowej) na terenie nieuprzemysłowionym, z wodą tego rodzaju na terenie zajętym przez intensywny przemysł. Nie można przy tym pominąć natury prowadzonej przez skarżącą działalności (transport, przeładunek, składowanie odpadów), przekładającej się na postać zanieczyszczeń. Okolicznością oczywistą przy tego rodzaju działalności, czego zresztą skarżąca nie kwestionuje, i na co wskazuje zainstalowanie na terenie zakładu separatora substancji ropopochodnych, jest obecność węglowodorów ropopochodnych, a więc substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, jak też obecność płynów odciekowych. Akta sprawy pokazują, że teren Centrum Dystrybucyjnego L. wykorzystywany jest na zbieranie odpadów (wyznaczone są miejsca magazynowania odpadów: rampa odpadowa, pomieszczenia recyklingu, plac składowy, magazynowane odpady to m. in. opakowania, nieorganiczne i organiczne odpady, przeterminowane produkty spożywcze, baterie, akumulatory, zużyte urządzenia elektryczne. Z protokołu kontroli wynika, że plac składowy posiada utwardzone i skanalizowane podłoże, również podłoże rampy odpadowej (zadaszonej) jest utwardzone, z kratkami odprowadzającymi wody opadowe do kanalizacji deszczowej. Protokół wskazuje, że miejsca zbierania i magazynowania odpadów znajdujące się na zewnątrz budynków, objęte są systemem odprowadzania wód opadowych i roztopowych przez studzienki kanalizacyjne, dalej do separatora substancji ropopochodnych, skąd po podczyszczeniu trafiają do kolektora deszczowego. Magazynowanie odpadów w ocenie organu następuje zgodnie z przepisami. Magazynowanie odpadów zgodnie z przepisami nie oznacza jednak, że proces ten nie generuje wód odciekowych, które ustawodawca traktuje jako ścieki (ścieki przemysłowe). W tym kontekście trzeba zauważyć, że wody odciekowe ze składowisk odpadów i miejsc ich magazynowania zaliczone są, w myśl art. 16 pkt 61 lit. c) Prawa wodnego do ścieków. Według wiedzy specjalistycznej, wody odciekowe to płyny wydostające się z odpadów, także wskutek przesiąkania opadów atmosferycznych przez składowane odpady. Skoro na terenie centrum gromadzone są odpady, częściowo pod odkrytym niebem, to jest naturalne powstawanie odcieków, choćby w niewielkiej ilości. Możliwość powstawania takich wód odciekowych potwierdza skarżąca, deklarując wprowadzenie stosownych zabezpieczeń (pismo z 17 lutego 2025 r., skarga). Trzeba zauważyć jednak, że zarządzenie pokontrolne opiera się na ustaleniach zawartych w protokole obejmującym okres kontroli 15 stycznia - 7 lutego 2025 r., a więc w czasie, gdy deklarowane zabezpieczenia nie istniały. Uwzględniając magazynowanie niektórych kategorii odpadów na terenie niezadaszonym (plac składowy) oraz to, że są one gromadzone na powierzchni utwardzonej z otworami kanalizacyjnymi, nie można wykluczyć przedostawania się wód odciekowych, a więc ścieków, do urządzeń kanalizacyjnych. Co więcej, wytwarzanie się odcieków i następnie ich odprowadzanie do kanalizacji jest zjawiskiem oczywistym i nawet zakładanym, skoro zrealizowano kanalizację. Takie wody odciekowe będą ściekami przemysłowymi, ponieważ powstają w związku z prowadzoną w Centrum działalnością przemysłową. Nie sposób nie zgodzić się ze skarżącą, że w aktualnie obowiązującym Prawie wodnym ustawodawca zdywersyfikował literalnie wody opadowe i ścieki. Niemniej Sąd wyprowadził z takiego rozróżnienia odmienne wnioski niż strona skarżąca. Odwołując się do wykładni historycznej można zauważyć, że o charakterze danej wody decyduje przede wszystkim obecność w niej substancji kwalifikowanych jako zanieczyszczenia. Ustawa Prawo wodne z dnia 30 maja 1962 r. nie znała pojęcia wód opadowych (roztopowych), ani pojęcia ścieków, posługując się sformułowaniem "szkodliwych substancji lub energii", ich wprowadzanie do wód warunkując pozwoleniem wodnoprawnym (art. 43 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 44). W myśl ustawy Prawo wodne z dnia 24 października 1974 r. ścieki to wprowadzane do wód lub do ziemi substancje i energie, które ze względu na swój skład lub stan mogą zanieczyszczać wody; przez ścieki rozumie się także wody zanieczyszczone wprowadzone do urządzeń kanalizacyjnych (art. 18 ust. 1 pkt 1); przepisy ustawy dotyczące ścieków stosuje się odpowiednio do zanieczyszczonych wód opadowych (art. 18 ust. 2 pkt 3). Zgodnie z ustawą Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. kategoria ścieków obejmowała wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów (art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c). Natomiast ścieki przemysłowe to ścieki, niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu (art. 9 ust. 1 pkt 17). Przywołane przepisy w ocenie Sądu wskazują na to, że kluczowe znaczenie w kwalifikacji danej wody jako ścieku (ścieku przemysłowego) należy przypisać obecności w niej określonych zanieczyszczeń, zaś linia rozwojowa prawa wodnego (i szerzej prawa ochrony środowiska) wyznaczona jest nasileniem ochrony i identyfikacją realnych emisji i uciążliwości dla środowiska. Ma to szczególne znaczenie w kontekście substancji substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, istotnych w realiach kontrolowanej sprawy. Zważywszy znaczenie wody dla środowiska i życia oraz to, że woda jest elementem środowiska, substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego będą także silnie oddziaływać na środowisko jako całość. Stąd taka interpretacja, która automatycznie wyłącza zanieczyszczone wody opadowe (roztopowe), z kategorii ścieków (ścieków przemysłowych), zwłaszcza gdy owo zanieczyszczenie ma źródło w działalności przemysłowej, jest niespójna z rozwojem, zasadami i intencją prawa ochrony środowiska, w tym prawa wodnego. Przeczy także zasadzie kompleksowej ochrony środowiska z art. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r. poz. 647), ponieważ w sztuczny sposób wyłącza pewien rodzaj emisji z zakresu badania jej oddziaływania na środowisko. Trzeba następnie podkreślić, że w aktualnym stanie prawnym ochrona środowiska ma rangę konstytucyjną, i jest jednym z kluczowych kierunków prawa Unii Europejskiej. W ramach ochrony środowiska mieści się ochrona wód, zaś wody stanowią część środowiska także w znaczeniu prawnym (def. środowiska z art. 3 pkt 39 Prawa ochrony środowiska). Na ochronie i gospodarce wodami (zasobami wodnymi) opiera się Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej. Jeden z podstawowych celów dyrektywy wodnej to redukcja emisji substancji niebezpiecznych dla wód, poprawa stanu ekosystemów wodnych, stopniowe eliminowanie emisji substancji niebezpiecznych (pkt 22 preambuły dyrektywy, art. 1). Państwa członkowskie mają obowiązek wdrażania środków koniecznych dla zapobiegania pogarszania stanu wód, ich ochrony, poprawy, redukowania zanieczyszczeń niebezpiecznymi substancjami (art. 4, cele środowiskowe). Warto podkreślić, że dyrektywa używa pojęcia substancji niebezpiecznych dla wód, nie różnicując ich umiejscowienia w ściekach, czy innych wodach. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez art. 191 wyznacza cel w postaci wysokiego poziomu ochrony środowiska, podkreślając zasadę ostrożności, działania zapobiegawczego, naprawiania szkody u źródła, na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Zasady te są odzwierciedlone w ustawie Prawo ochrony środowiska (zwłaszcza art. 6, art. 7), jak też w ustawie Prawo wodne. Celem tej ustawy (art. 1) jest zrównoważone gospodarowanie wodami, kształtowanie i ochrona zasobów wodnych, wody, jako integralna część środowiska, podlegają ochronie (art. 50). Zarządzanie zasobami wodnymi służy zaspokojeniu potrzeb ludności i gospodarki, ochronie środowiska związanego z tymi zasobami (art. 10 Prawa wodnego), zaś zgody wodnoprawne są instrumentem zarządzania zasobami wodnymi (art. 11). W tym świetle Sąd ocenił, że ochrona wód, i szerzej ochrona środowiska zgodna z nadrzędnymi celami i zasadami określonymi w aktach UE oraz krajowych, wymaga interpretacji uzupełniającej wykładnię językową o cele i poszanowanie systemu prawa oraz jego zamierzonych funkcji. Celem nadrzędnym jest ochrona wód, reglamentacja postępowania z wodami zanieczyszczonymi, zwłaszcza przez substancje szczególnie szkodliwe, szczególna odpowiedzialność dużych zakładów korzystających ze środowiska, i w tym kontekście jest zgodne z prawem poddanie określonym sposobów korzystania ze środowiska procedurom przewidzianym przez Prawo wodne. Idąc dalej, należało zauważyć, że wody opadowe i roztopowe nie są przez ustawodawcę automatycznie traktowane jako wody, których wprowadzanie do instalacji czy środowiska byłoby zwolnione z reglamentacji. Trzeba tu przywołać art. 75a Prawa wodnego w brzmieniu: zakazuje się wprowadzania wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych: 1) bezpośrednio do wód podziemnych; 2) do urządzeń wodnych, o ile wody te zawierają substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1, jeżeli byłoby to niezgodne z warunkami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 4. Przepis art. 99 ust. 1 pkt 4 stanowi: Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw klimatu oraz ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia warunki, jakie należy spełnić przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych, w tym najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających, a także miejsce, sposób i minimalną częstotliwość pobierania próbek tych wód, metodyki referencyjne analizy i sposób oceny, czy wody opadowe lub roztopowe odprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych odpowiadają wymaganym warunkom. Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej: terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych, portów, lotnisk, miast, dróg zaliczanych do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich lub powiatowych klasy G, a także parkingów o powierzchni powyżej 0,1 ha, w ilości, jaka powstaje z opadów o natężeniu co najmniej 15 l na sekundę na 1 ha, mogą być wprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 75a ustawy Prawo wodne, o ile nie zawierają substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesiny ogólnej oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych. Wskazane przepisy kreują generalny zakaz wprowadzania wód opadowych i roztopowych, ujętych w systemy kanalizacji deszczowej, bezpośrednio do wód podziemnych czy urządzeń wodnych, jeżeli zawierają one substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, i miałoby to być niezgodne z warunkami określonymi w aktach wykonawczych. W kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją tożsamą, jednak w ocenie Sądu zbliżoną. Mianowicie chodzi o wprowadzanie wód opadowych, przez system wewnętrznej kanalizacji przedsiębiorcy, do instalacji zarządzanej przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne. Charakter zakładu (baza transportowa i składowa) i zamontowane urządzenia (separator substancji ropopochodnych) wskazują na niewątpliwą obecność zanieczyszczeń, w tym węglowodorowych. Stąd w zgodzie z zasadami prawnymi przezorności i prewencji (międzynarodowymi, unijnymi i krajowymi), będzie poddanie odprowadzania zanieczyszczonych wód procedurze związanej z pozwoleniem wodnoprawnym. Określone ograniczenia związane z relacją miedzy wodami opadowymi a ściekami przemysłowymi wprowadza także ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 757) zabraniając m. in. wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych będących skutkiem opadów atmosferycznych, a także wprowadzania tych wód opadowych i roztopowych oraz wód drenażowych do kanalizacji sanitarnej (art. 9 ust. 1). Kolejno należy uwypuklić, że w sprawie mamy niejako do czynienia z dwiema postaciami zanieczyszczonych wód, odprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych innych podmiotów, będących, o czym była mowa wcześniej, ściekami przemysłowymi. Po pierwsze są to wody odciekowe pochodzące od składowanych odpadów. Po drugie są to zanieczyszczone wody pochodzące z opadów (roztopów), stykające się za utwardzonymi powierzchniami. Dokumentacja sprawy nie wskazuje, aby te wody były od siebie odseparowane, co sprawia, że "wnoszą" one do urządzeń kanalizacyjnych zarządzanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, w szczególności węglowodory ropopochodne. W rezultacie mamy do czynienia ze szczególnym korzystaniem z wód w rozumieniu art. 34 pkt 3 Prawa wodnego, które wymaga pozwolenia wodnoprawnego (art. 389 pkt 2 Prawa wodnego). Finalnie wreszcie Sąd ocenił, że charakter i cel pozwolenia wodnoprawnego prawidłowo wpisuje się w treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Pozwolenie wodnoprawne, zgodnie z art. 403 ust. 1 Prawa wodnego, ustala cel projektowanych do wykonania urządzeń wodnych i innych robót, cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Jest to forma administracyjnej kontroli wstępnej, analizująca daną działalność związaną z punktu widzenia ochrony i gospodarki wodnej, służąca prewencji i reglamentacji działań mogących stwarzać zagrożenie dla środowiska (zob. J. Rotko, Instrumenty kontroli administracyjnej, w: Teoretyczne podstawy prawa ochrony przyrody, Wrocław 2006, s. 191, Pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego, 2013, nr 10). Pozwolenie wodnoprawne jest formą pozwolenia na korzystanie ze środowiska, jest decyzją stwierdzającą spełnienie postawionych w ustawie warunków prowadzenia działalności, bądź precyzującą te warunki, w perspektywie, że środowisko jest fundamentem procesów gospodarczych. Pozwolenie wodnoprawne zwykle nie jest aktem determinującym podjęcie określonej działalności, ale wywiera niewątpliwy wpływ na jej zakres i sposób wykonywania (zob. K. Gruszecki, Prawo wodne. Gospodarowanie wodami. Komentarz, Warszawa 2024, s. 366; wyrok NSA z 10 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1224/18). Skoro inspektor ochrony środowiska powziął przekonanie, w ocenie Sądu uzasadnione, że w istocie rzeczy mamy w sprawie do czynienia ze ściekami przemysłowymi, to uwzględniwszy wcześniejsze rozważania, należało zobowiązać skarżącą do zainicjowania procedury związanej z pozwoleniem wodnoprawnym, i umożliwić udział organowi administracji wodnej. W zgodzie z zasadami ochrony środowiska, w tym odpowiedniego gospodarowania wodami, jest ewentualne poddanie odprowadzanych zanieczyszczonych wód regulacjom związanym z odprowadzaniem ścieków, przewidzianych ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, i aktami wykonawczymi, w szczególności § 2-6 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych. Podsumowując, Sąd nie podzielił zarzutów skargi w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego, ani procesowego, jak też w zakresie poprawności wnioskowania. Powszechnie dostępna wiedza techniczna wskazuje, że stosowanie separatora substancji ropopochodnych, a takie urządzenie wykorzystuje skarżąca, związane jest z określoną zawartością substancji ropopochodnych w zanieczyszczonych wodach, i trzeba przy tym uwzględnić charakter zakładu skarżącej, która zresztą nie kwestionuje faktu zanieczyszczenia wód. Równoważnie trzeba zauważyć kwestię wód odciekowych ze składowania odpadów. Przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe i wyjaśniające należycie koresponduje z charakterem zarządzenia pokontrolnego, i jest dla jego wydania wystarczające. Z powyższych powodów Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. zdecydował o oddaleniu skargi.