I OSK 2209/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 89/24 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 października 2023 r., nr SKO.4532.265.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY WE WROCŁAWIU WYROKIEM Z 8 SIERPNIA 2024 R. PO ROZPOZNANIU SKARGI A. M. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO WE [...] Z 19 PAŹDZIERNIKA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYZNANIA ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO UCHYLIŁ TĘ DECYZJĘ WRAZ Z POPRZEDZAJĄCĄ JĄ DECYZJĄ PREZYDENTA [...] Z 25 LIPCA 2023 R. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 10 maja 2023 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Decyzją z 25 lipca 2023 r. Prezydent odmówił skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie, wskazał, że nie spełniono warunku dotyczącego daty powstania niepełnosprawności, a także wskazał, że w przypadku obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski w związku z konfliktem zbrojnym, przysługują świadczenia rodzinne wyłącznie w przypadku zamieszkiwania z dziećmi na terytorium Polski. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z 19 października 2023 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obowiązujące przepisy umożliwiają przyznanie obywatelom Ukrainy wybranych świadczeń, które są przedmiotowo związane z wychowaniem dzieci i których przeznaczeniem jest pomoc w pokryciu wydatków związanych z tym wychowaniem. Zaznaczył, że przepisy przewidują również zespolenie przysługiwania prawa do tych świadczeń z zamieszkiwaniem osoby dorosłej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wraz z dziećmi. Wskazał ponadto, że w wyniku zmian legislacyjnych doszło do zawężenia zakresu świadczeń rodzinnych przysługujących na terytorium Polski obywatelom Ukrainy. Jednocześnie powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, organ odwoławczy wskazał, że Prezydent nie mógł powołać jako podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego faktu, że w przypadku ojca skarżącego nie dało się ustalić, od kiedy istnieje jego niepełnosprawność. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazał, że wprawdzie stanowisko Kolegium w zakresie daty powstania niepełnosprawności jest prawidłowe, ale obowiązujące przepisy nie wyłączają przyznania świadczeń rodzinnych dla osób dorosłych również w związku z opieką nad osobami dorosłymi. Wywiódł, że wprowadzone zmiany miały na celu uszczelnienie systemu przez eliminację przypadków pobierania świadczeń rodzinnych w sytuacji, gdy dzieci obywateli Ukrainy nie przebywają na terenie Polski. Zdaniem Sądu zmieniony przepis nie może być natomiast traktowany jako wykluczający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny. Argumentował, że gdyby wolą ustawodawcy było ograniczenie przyznawania świadczeń wyłącznie w związku z dziećmi, to redakcja znowelizowanych przepisów wskazywałaby wprost takie rozwiązanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ odwoławczy. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się prawa rozpoznania skargi na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 103, z późn. zm.), dalej: ustawa pomocowa, w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uzależnienie prawa do świadczeń rodzinnych od zamieszkiwania z dziećmi na terytorium Polski nie powoduje jednoczesnego ograniczenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego prawa do świadczeń rodzinnych wyłącznie do tych obywateli Ukrainy, którzy są dziećmi lub ubiegają się o świadczenia rodzinne na dziecko/dzieci lub w związku z opieką nad dzieckiem/dziećmi oraz w konsekwencji stwierdzenie, że z treści oraz funkcji przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej nie można natomiast wywieść, że wyklucza on przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłym, niepełnosprawnym członkiem rodziny; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej i art. 17 u.ś.r. przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji. Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że przepisami ustawy pomocowej obywatelom Ukrainy przyznano tylko niektóre, a nie wszystkie prawa wynikające z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Argumentował, że przyznanie świadczeń zależne jest od zamieszkiwania przez obywateli Ukrainy na terytorium Polski wraz z dziećmi oraz ubieganie się o świadczenia przysługujące na dziecko lub dzieciom albo w związku ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem lub urodzeniem i wychowaniem dziecka. Wywiódł, że kierując się założeniem racjonalności językowej prawodawcy przyjąć, że zmiana brzmienia art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej nie doprowadziła do zawężenia podmiotowego i przedmiotowego możliwości nabywania świadczeń przez obywateli Ukrainy. Organ zaznaczył także, że przepisy ustawy pomocowej są wyjątkiem od przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W jego ocenie przepisy prawa ponadkrajowego nie obligują Polski do przyznania obcokrajowcom wszystkich uprawnień w zakresie świadczeń rodzinnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie, należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej w brzmieniu obowiązującym od 28 stycznia 2023 r. obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei stosownie do treści art. 2 ust. 2 u.ś.r. świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W myśl z kolei art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w poprzedzających punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza zacytowanych powyższej przepisów wskazuje, że od 28 stycznia 2023 r., tj. od daty wejścia w życie nowelizacji nadającej nowe brzmienie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej, świadczenie rodzinne może zostać przyznane jedynie obywatelowi Ukrainy, który przebywa legalnie na terytorium Polski i zamieszkuje na terytorium Polski wraz z dziećmi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia językowa art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej powinna zostać rozszerzona o wyniki wykładni celowościowej i systemowej w celu prawidłowej rekonstrukcji normy prawnej wynikającej z tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1910/24). Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że zacytowany powyżej art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej odwołuje się wprost do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 2 u.ś.r. świadczeniami rodzinnymi są: zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego (pkt 1), świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (pkt 2), zapomoga wypłacana przez gminy, na podstawie art. 22a (pkt 3), świadczenia wypłacane przez gminy na podstawie art. 22b (pkt 3a), jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka (pkt 4) oraz świadczenie rodzicielskie (pkt 5). Analiza tego katalogu wskazuje, że świadczenia rodzinne nie są ograniczone wyłącznie do świadczeń należnych dzieciom albo wypłacanych w związku z opieką nad dziećmi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej znajduje zastosowanie zarówno do świadczeń skierowanych od dzieci bądź związanych z opieką nad dziećmi, jak i świadczeń niezwiązanych z dziećmi i opieką nad nimi. Ogólne zasady wykładni językowej przewidujące zakaz dokonywania takiej wykładni, w której wyniku część przepisu byłaby traktowana jako zbędna, pozostają przy tym nadal wiążące, a zwrot "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" należy traktować jako ograniczenie możliwości ubiegania się wyłącznie o świadczenia rodzinne dotyczące dzieci lub związane z opieką nad dziećmi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1910/24). Przyjąć bowiem należy, że gdyby zamiarem ustawodawcy było objęcie takim obostrzeniem wszystkich świadczeń rodzinnych określonych art. 2 pkt 1-5 u.ś.r., to redakcja art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej byłaby inna od jego brzmienia obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zauważyć także należy, że cel wprowadzenia zmiany art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej, którym była konieczność uszczelnienia systemu świadczeń socjalnych i zapobieżenie wyłudzaniu świadczeń przez osoby niezamieszkujące bądź nieprzebywające w Polsce. Nie można przy tym zapominać o jednym z celów ustawy pomocowej, którym jest zapewnienie wsparcia materialnego rodzinom ukraińskim oraz osobom będącym obywatelami Ukrainy, którzy wjechali na terytorium Polski bezpośrednio z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi. Realizacja tego celu następuje między innymi przez przyznanie wsparcia z zakresu świadczeń rodzinnych. Odmowa zatem przyznania świadczeń rodzinnych osobom pełnoletnim przebywającym na terytorium Polski stałaby w oczywistej sprzeczności z tym celem. Analogiczne stanowisko zajął w podobnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym już wyroku z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1910/24, które to zapatrywanie skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i uznaje za swoje. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej w zw. z art. 17 u.ś.r. należało uznać za niezasadny. Przepis ten – co zostało wykazane powyżej – nie ogranicza bowiem możliwości przyznania świadczeń rodzinnych wyłącznie do świadczeń przyznawanych dzieciom bądź w związku z opieką nad dziećmi. Jako taki jest on zatem skierowany także do pełnoletnich obywateli Ukrainy przebywających na terytorium Polski spełniających warunki przyznania poszczególnych świadczeń rodzinnych. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej i art. 17 u.ś.r., należy zauważyć, że konstrukcja tego zarzutu w zakresie wskazanych w nim podstaw prawnych jest ściśle powiązana z omówionym powyżej zarzutem naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej i art. 17 u.ś.r. i zakłada, że w sytuacji w której zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego okazałby się zasadny, to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie miał podstaw do uchylenia decyzji wydanych przez organy obydwu instancji. Skoro zatem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego okazał się niezasadny, to brak było podstaw do uwzględnienia powiązanego z nim zarzutu naruszenia prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił rozstrzygnięcie organu odwoławczego, a uznając, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, uchylił na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzję organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.