VII SA/Wa 19/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi J.P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2022 r. znak: DOA.7111.268.2022.LWT w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB, organ odwoławczy) postanowieniem z 19 października 2022 r., działając w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia J P na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z 16 sierpnia 2022 r. odmawiające zawieszenia postępowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie GINB wskazał, że postanowieniem z 16 sierpnia 2022 r. Wojewoda Dolnośląski odmówił zawieszenia postępowania, na wniosek J P, w sprawie z wniosku T Sp. z o.o. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 9 maja 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W z [...] stycznia 2015 r. zatwierdzającą projekt budowały i udzielającą J P pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi z wyłączeniem przyłączy na działach nr ewid. [...], [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] i [...]. Na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego z 16 sierpnia 2022 r. J P wniósł zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z art. 101 § 3 k.p.a. wynika, że zażalenie przysługuje w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, a zatem a contrario należy przyjąć, że nie przysługuje ono na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, gdyż skutek takiego postanowienia jest taki, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Uzasadnione pozostaje zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Mając na uwadze powyższe GINB wskazał, że zażalenie na postanowienie co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia, jest zażaleniem niedopuszczalnym, o czym w niniejszej sprawie organ stwierdził stosownie do art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożył J P podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 101 § 3 k.p.a. poprzez uznanie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, mimo iż postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania mieści się w pojęciu "postanowień w sprawie zawieszenia" i w związku z tym powinno służyć na nie zażalenie zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów i uwarunkowań Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Sprawa, w której zostało wydane zaskarżone postanowienie wymagała zauważenia, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje jedynie w sytuacji, gdy prawo do jego wniesienia wynika z przepisu prawa. Takiego przepisu w odniesieniu do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania jednak nie ma zarówno w k.p.a., jak i w ustawie Prawo budowlane. W myśl stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia przepisu art. 134 w zw. art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Okoliczności tej sprawy wymagały zauważenia, że jak stanowi art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie służy na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Powyższy przepis należy czytać zgodnie z regułami wykładni językowej. Zastosowanie tych reguł wskazuje, że zażalenie służy na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Nie można z treści powołanego przepisu wyprowadzić wniosku, że zażalenie przysługuje na odmowę zawieszenia postępowania. Zasadność wydania takiego postanowienia może być przez stronę kwestionowana w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie (art. 142 k.p.a.). Zaznaczyć trzeba, że wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. jest ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3827/18, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. (por. również wyrok WSA w Gliwicach z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1226/22, wyrok WSA we Wrocławiu z 20 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 495/22, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 357/19, CBOSA, wskazał zaś, że treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. W świetle powyższego należy stwierdzić, że skarga nie dostarczyła wystarczających podstaw by odmówić prawidłowości zaskarżonemu postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z 16 sierpnia 2022 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.