II OSK 3827/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R.-Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2784/17 w sprawie ze skargi S. R.-Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2784/17 oddalił skargę S. R. - Z. (zwanej dalej skarżącą) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2017 r., w którym odmówiono zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek biurowo-usługowo-handlowy na terenie działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...]. Zdaniem SKO, organ I instancji wprawdzie wadliwie pouczył skarżącą o prawie do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. i stosownie do art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a. błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, niemniej jednak nie można w ten sposób ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania, wskazanych przez organ pierwszej instancji. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy powinny prawidłowo stosować. Dalej organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, a mając na uwadze, że skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., zarzucając organowi m.in. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kwestia ta zostanie rozpatrzona w odrębnej decyzji. Rozpoznając skargę od tego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji, istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązujących od dnia 11 kwietnia 2011 r., przysługuje skarżącej zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Sąd podkreślił, że na mocy art. 2 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6 poz. 18), zmianie uległ art. 101 k.p.a., do którego dotychczasowej treści "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie" dodano zwrot "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". W ocenie Sądu, dodanie przez ustawodawcę do art. 101 § 3 k.p.a. zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" spowodowała, że możliwość zaskarżenia postanowienia została ograniczona do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" rozumianych jako postanowień "o zawieszeniu postępowania" i do postanowień "o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania". A zatem na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania według procedury administracyjnej, zażalenie nie przysługuje. Zdaniem Sądu, odmienna interpretacja zmiany wprowadzonej do art. 101 § 3 k.p.a., utrzymująca poprzedzające jej wejście w życie rozumienie pojęcia "w sprawie zawieszenia postępowania" w szerokim znaczeniu, tak jak wynikało to z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00 - nowelizację art. 101 § 3 k.p.a. czyniłaby zbędną. Prowadziłaby bowiem do podważenia założenia o racjonalności prawodawcy w szczególności przy wykładni funkcjonalnej tego przepisu, której nie można dokonywać bez uwzględnienia jego wykładni historycznej. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że w sprawach mających za przedmiot zawieszenie postępowania, zażaleniu podlegają tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania i postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, tym samym dokonując rozdziału na postanowienia zaskarżalne i niezaskarżalne, mające za przedmiot zawieszenie postępowania, a w rezultacie uznanie, iż postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania ma charakter niezaskarżalny, co tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. art. 101 § 3 k.p.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne przyjęcie, że pojęcie "w sprawie zawieszenia postępowania", o którym mowa w art. 101 § 3 k.p.a. stosuje się wyłączenie do orzeczeń skutkujących zawieszeniem postępowania, podczas gdy wykładnia pojęcia "w sprawie zawieszenia postępowania" winna być interpretowana szeroko i dotyczyć wszystkich rozstrzygnięć, które za przedmiot mają sprawy związane z szeroko rozumianym zawszeniem postępowania, czyli także odmowa zawieszenia postępowania. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie tego sądu, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie (por. wyroki NSA: z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 1501/17; z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 987/17; z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12; z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2509/12; z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2975/12; z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14; z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2855/13; z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 339/16, wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1542/16; z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/17; z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15). Skoro więc skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że zażalenie na powyższe postanowienie jest niedopuszczalne na podstawie art. 134 k.p.a. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj.: na postanowienie o zawieszeniu postępowania, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, na co wskazuje powołana w treści skargi kasacyjnej uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137. Jednakże nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Zatem obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą bowiem nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać zaś należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Powyższe stanowisko jak już wyżej wskazano ugruntowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił. W zakresie dotyczącym zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, właściwy pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.