I OSK 1501/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 899/16 w sprawie ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 899/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Wójt Gminy Jerzmanowice - Przeginia orzekł o odmowie zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego ustalenia granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] i [...], położonymi w obrębie [...] gm. Jerzmanowice-Przeginia - do czasu wydania przez Sąd Rejonowy Kraków - Krowodrza prawomocnego postanowienia w sprawie zasiedzenia części działki nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Z. K. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło niedopuszczalność ww. zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznało, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego nie jest postanowieniem zaskarżalnym - nawet w sytuacji, gdy organ zawarł w postanowieniu błędne pouczenie o środkach odwoławczych. Na ww. postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Z. K., zarzucając naruszenie art. 134 w zw. z art. 101 § 3 i art. 112 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że niedopuszczalne jest zaskarżenie postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania w sprawie administracyjnej. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 142 k.p.a. poprzez błędne pouczenie o możliwości zakwestionowania postanowienia w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że podstawą prawną postanowienia organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania był przepis art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Redakcja tego przepisu jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przedmiotem zażalenia może być jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz odmowie jego podjęcia. Wolą ustawodawcy, postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, są niezaskarżalne - nie przysługuje od nich zażalenie. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji tego artykułu dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. było pozostawienie środka zaskarżenia jedynie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Sąd zauważył, że postanowienie organu I instancji o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania zawiera błędne pouczenie, że na postanowienie to służy stronie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Niemniej jednak błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nie przewidzianych w obowiązujących przepisach, a co za tym idzie nie stwarza dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia. Tym samym pozostaje ono bez wpływu na podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcie. Postanowienie, na które zażalenie złożyła skarżąca ma bowiem niezaskarżalny charakter. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. K., zarzucając naruszenie: 1) art. 134 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że niedopuszczalne jest zaskarżenie postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania w sprawie administracyjnej, skutkiem czego narażono stronę tego postępowania na negatywne skutki prawne polegające na nieuwzględnieniu w sprawie o rozgraniczenie ustaleń, które zostaną poczynione przez Sąd Rejonowy dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie prowadzący pod sygn. akt I Ns 2585/13/K postępowanie o zasiedzenie przez Z. K. części działki nr [...] (część zaznaczona na mapie ewidencji gruntów pod budynkami Z. K.), z którą Wójt Gminy Jerzmanowice - Przeginia chce rozgraniczyć m.in. działki nr [...] i [...]; 2) art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji przepisów art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. oraz art. 101 § 3 i art. 134 k.p.a. z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, praworządności i przekonywania, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej; 3) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że istniały podstawy określone tym przepisem do oddalenia skargi pomimo naruszenia przez zaskarżone postanowienie interesu prawnego skarżącej; 4) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie organu II instancji zostało skierowane do podmiotów niebędących stronami w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; względnie o: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie; 3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z właściwymi normami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie objętej skargą kasacyjną nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanej regulacji prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu sprowadza się do tego, czy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie (por. wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12; z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2509/12; z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2975/12; z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14; z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2855/13; z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 339/16, wyrok NSA z 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1542/16 ; z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/17; z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15). Skoro więc skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało, że zażalenie na powyższe postanowienie jest niedopuszczalne na podstawie art. 134 k.p.a. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżony wyrok WSA jest prawidłowy. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj.: na postanowienie o zawieszeniu postępowania, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać zaś należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Powyższe stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na uwadze niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt 1 i w pkt 2. Bezprzedmiotowy jest również zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 3, a dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżone postanowienie naruszało interes skarżącej. Jak wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie i doktrynie interes prawny o którym mowa w art. 28 k.p.a. musi wynikać z konkretnej normy materialnoprawnej, która w zarzucie skargi kasacyjnej nie została wskazana, a nadto jak wyjaśniono wyżej zarzut ten jest sprzeczny z treścią art. 101 § 3 k.p.a., który stanowi, że zażalenie przysługuje tylko na postanowienie którym organ zawiesza postępowanie, albo na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 4 dotyczący również naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie organu II instancji zostało skierowane do podmiotów nie będących stroną. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie wszczęte z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką nr [...] stanowiącą drogę dotyczy nie tylko działek nr [...] i [...] stanowiących własność skarżącej, ale również innych działek, tj.: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], których właściciele są stronami tego postępowania. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.