III SA/Kr 899/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Janusz Kasprzycki WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Janusz Bociąga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia 16 maja 2016 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 101 § 3 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Z. K. na postanowienie Wójta Gminy J z dnia [...] 2016 r. nr: [...] orzekające o odmowie zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego ustalenia granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] i [...], położonymi w obrębie S gm. J - do czasu wydania przez Sąd Rejonowy prawomocnego postanowienia w sprawie zasiedzenia części działki nr [...]. Kolegium Odwoławcze uznało, że postanowienie Wójta Gminy J z dnia 25 lutego 2016 r. o odmowie zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego nie jest postanowieniem zaskarżalnym - nawet w sytuacji, gdy organ zawarł w postanowieniu błędne pouczenie o środkach odwoławczych. Kolegium Odwoławcze podzieliło przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12 sformułował pogląd, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie podjęcia postępowania"). Podobnie w postanowieniu z dnia 15 lutego 2013 r. II OSK 2991/12 Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że w świetle art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Sąd uznał, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Wobec powyższego Kolegium Odwoławcze uznało, że w badanej sprawie postanowienie Wójta Gminy J z dnia [...] 2016 r. nr: [...] o odmowie zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego nie jest postanowieniem zaskarżalnym - nawet w sytuacji, gdy organ zawarł w postanowieniu błędne pouczenie o środkach odwoławczych. Postanowienie to z chwilą jego wydania stało się ostateczne, co w konsekwencji też powoduje, że niedopuszczalne jest także wniesienie na nie skargi do sądu. Na wyżej opisane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła w ustawowym terminie Z. K. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 134 w związku z art. 101 § 3 i art.112 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że niedopuszczalne jest zaskarżenie postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania w sprawie administracyjnej. Zdaniem skarżącej skutkiem tego narażona została na negatywne skutki prawne polegające na nieuwzględnieniu w sprawie o rozgraniczenie ustaleń, które zostaną poczynione przez Sad Rejonowy dla prowadzący pod sygn. akt [...] postępowanie o zasiedzenie przez nią części działki nr [...], z którą Wójt Gminy J chce rozgraniczać miedzy innymi działki nr [...] i nr [...]. Skarżącą stwierdziła, że interpretacja organu odwoławczego dokonana na gruncie art. 101 § 3 K.p.a. jest niczym nieuzasadniona, zaś jej skutkiem doszło również do naruszenia art. 134 K.p.a. poprzez bezpodstawne orzeczenie o niedopuszczalności zażalenia. Według skarżącej to znalazło przełożenie na uchybienie art. 112 K.p.a. bowiem pomimo zastosowania się do pouczenia Wójta Gminy J w istocie nie doczekała się merytorycznego rozstrzygnięcia co do prawidłowości odmowy zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego. Z powyższych względów naruszono jej uprawnienia w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącej ustalenia dokonane w postępowaniu sądowym zdeterminują dalszy tok postępowania administracyjnego zarówno w zakresie granic między niektórymi nieruchomościami wskazanymi do rozgraniczenia jak i kręgu stron postępowania rozgraniczeniowego. Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie art. 142 K.p.a. poprzez błędne pouczenie o możliwości zakwestionowania przez Z. K. postanowienia w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. Jak bowiem wynika z wyroków z wyroków sądów administracyjnych, jeżeli ustawodawca wyklucza możliwość zaskarżenia pewnego rodzaju aktów, to nie można dochodzić tego przepisu poprzez dopuszczenie jego weryfikacji w ramach postępowania odwoławczego - co powoduje, że pouczenie Kolegium Odwoławczego o możliwości zaskarżenia postanowienia w odwołaniu od decyzji uchybia art. 142 K.p.a. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego w całości wraz z postanowieniem je poprzedzającym, zwolnienie Z. K. z kosztów postępowania oraz zasądzenie od organu na rzecz Z. K. kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 P.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie. Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że nie zwiera ono wad powodujących konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia wydane w toku wstępnego postępowania, kiedy to organ odwoławczy ustalał możliwość zaskarżenia oraz zachowanie warunków formalnych przez składających zażalenie, nie wnikając na tym etapie postępowania w meritum sprawy. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowi art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z kolei stosownie do art. 144 K.p.a. przepisy dotyczące odwołań stosuje się odpowiednio do zażaleń. Stosownie zaś do zasady wyrażonej w art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z powyższych przepisów wynika, że zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wymienione w K.p.a. jeżeli zatem przepis będący podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji nie przewiduje zażalenia w odniesieniu do danego postanowienia, to środek ten nie przysługuje. Podstawą prawną postanowienia organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania był przepis art. 101 § 3 K.p.a., zgodnie z którym stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Redakcja tego przepisu jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przedmiotem zażalenia może być jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz odmowie jego podjęcia. Wolą ustawodawcy, postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, są niezaskarżalne - nie przysługuje od nich zażalenie. Za taką interpretacją art. 101 § 3 K.p.a. przemawia wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji tego artykułu dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. było pozostawienie środka zaskarżenia jedynie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 K.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 K.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2148/11; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 543/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2410/10). Dodatkowo zaznaczyć należy, że postanowienie organu I instancji o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania zawiera błędne pouczenie, że na postanowienie to służy stronie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zgodnie z art. 112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Niemniej jednak stwierdzić należy, że błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nie przewidzianych w obowiązujących przepisach, a co za tym idzie nie stwarza dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia. Tym samym pozostaje ono bez wpływu na podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcie, które należy uznać za prawidłowe. Postanowienie na które zażalenie złożyła skarżąca ma bowiem niezaskarżalny charakter. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. - skargę jako bezzasadną oddalił.