I SA/Wa 2727/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-516/2021/MGa w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem DAPlwPK-727-l -516/2021/MGa z 16 września 2022r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] (dalej jako wojewoda) z dnia 4 czerwca 1992r. znak: [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę I. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości zabudowanej siłownią Klubu Sportowego "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], kw [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Podstawę prawną decyzji komunalizacyjnej stanowiły przepisy art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa). Organ podał w uzasadnieniu ww postanowienia, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wojewody wystąpiła H.B. (dalej jako skarżąca), która nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa. We wniosku podała ona, że przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi toczy się postępowanie drugoinstancyjne ale Wojewoda [...] w pierwszej instancji rozstrzygnął już, że nieruchomość objęta sporną decyzją nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wg skarżącej decyzja wydawana w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest decyzją deklaratywną, na mocy której organ stwierdza, że nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a więc wywołuje skutki ex tunc. Tym samym, wg wnioskodawczyni właścicielami nieruchomości stanowiących szereg działek położonych w I. byli spadkobiercy przedwojennych właścicieli nieruchomości a nie Skarb Państwa. Skoro więc ww nieruchomości nie stanowiły własności Skarbu Państwa ani gminy w chwili wydania decyzji, to wg skarżącej, ich rozdysponowanie nie było możliwe, co stanowi o rażącym naruszeniu art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego organ wyjaśnił, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych są Skarb Państwa jako właściciel mienia i właściwa gmina, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Wg organu skarżąca nie wykazała tego prawa, a swoje żądania opiera na nieuprawnionym twierdzeniu, że skoro ww nieruchomość (prawdopodobnie) nie podpadała pod przepisy dekretu PKWN, to Skarb Państwa nie był jej właścicielem w 1990r. W skardze na ww postanowienie H. B. zarzuciła ministrowi: - naruszenie art. 61a § 1 kpa poprzez jego zastosowanie pomimo przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, podczas gdy przepis art. 61a § 1 kpa znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku oczywistego braku interesu prawnego strony, niewymagającego prowadzenia postępowania wyjaśniającego; - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez pominięcie dokumentów w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku złożonych przez skarżącą wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie wykazała kto był właścicielem nieruchomości w dacie komunalizacji, podczas gdy skarżąca wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przedłożyła dokumenty w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po kolejnych spadkobiercach przedwojennych właścicieli nieruchomości stanowiącej majątek I., z których wynika kto i w jakich udziałach był właścicielem nieruchomości zarówno w dacie komunalizacji, jak i w dacie złożenia podania inicjującego postępowanie nadzorcze; - naruszenie art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 30 § 4 kpa poprzez błędne przyjęcie, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną, podczas gdy: a. skarżąca, jako spadkobierczyni właścicieli majątku I. z daty przeprowadzenia reformy rolnej, zgodnie z rzeczywistym materialnoprawnym stanem, obecnie jest współwłaścicielem nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...] kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a w dacie komunalizacji współwłaścicielami nieruchomości byli m. in. jej poprzednicy prawni P.K. i J.K., b. w toku jest prowadzone m. in. z udziałem skarżącej postępowanie o stwierdzenie że skutkiem ex func, że nieruchomości stanowiące majątek I. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a Wojewoda [...] wydał nieprawomocną decyzję m. in. co do nieruchomości objętej kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Wojewody [...], a co za tym idzie własność nieruchomości od początku przysługiwała i przysługuje nadal spadkobiercom dawnych właścicieli majątku I., - a skarżąca okoliczności te wykazała w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem, przy czym jednocześnie brak wydania do dnia dzisiejszego ostatecznej decyzji w przedmiocie niepodpadania nieruchomości stanowiących majątek I. pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nie może stanowić okoliczności obciążającej skarżącą i mającej determinować rzekomy brak jej interesu prawnego; - naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw, z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez odmowę skarżącej prawa do ochrony jej prawa własności, pomimo wykazania słusznego interesu strony związanego z materialnoprawnym statusem skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości objętych decyzją Wojewody. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postepowania oraz o zwrócenie się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o akta sprawy GZ.rn.625.304.20i9 – oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy GZ.rn.625.304.2019 prowadzonej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na okoliczność wszczęcia w 2013 roku i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia, że nieruchomości stanowiące majątek I. oraz zespół pałacowo-parkowy w I. nie były objęte art. 2 ust. 1 lit, e) dekretu PKWN, wydania przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej, że m. in. nieruchomość, co do której skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji powinien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, powinien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z opisanych sytuacji, choć zarzuty skarżącej co do tego, że ewentualnie w sprawie powinna zapaść decyzja o umorzeniu postępowania po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego a nie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania – nie mają znaczenia dla wyniku sprawy. W każdym z tych przypadków istotą sprawy jest kwestia uchwycenia interesu prawnego wnioskodawcy a nie kwestia zakresu i skali przeprowadzonego "postępowania wyjaśniającego", zwłaszcza że ustawodawca nie wyznaczył w trym zakresie żadnego obiektywnego kryterium. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Niekiedy stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną postępowania. Ów interes prawny może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego; i jednocześnie wykazanie istnienia tego interesu prawnego obciąża wnioskodawcę. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan prawny istniejący w dacie komunalizacji a więc 27 maja 1990r. W dacie następującej z mocy samego prawa komunalizacji (1990) i w dacie orzekania deklaratoryjną decyzją wojewody (1992) – w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa, którym to wpisem organ był związany na zasadzie domniemania wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2023r., poz. 146). Wszelkie spory dotyczące ochrony własności i innych praw rzeczowych, jak i ochrona posiadania zostały w istocie wyłączone z postępowania komunalizacyjnego, nie powinny być zatem przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym, o czym w istocie przesądził ustawodawca w art. 19 ustawy. Jak wskazano, roszczenia takie mają charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Rzeczowo kwestie te przedstawił organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W kontrolowanej sprawie, Sąd przyjął, że organ zasadnie zanegował interes prawny skarżącej. Jakkolwiek bowiem powołuje się ona na pozostające w toku postępowanie administracyjne (co pozostaje udokumentowane w aktach sprawy, a zatem wniosek dowodowy w tym zakresie był bezprzedmiotowy i z tych względów nie został uwzględniony), to jednak w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej skarżąca nie wskazała na jakikolwiek dokument potwierdzający jej prawo rzeczowe do ww nieruchomości. Skarżąca nie wykazała więc, że legitymowała się prawem własności w dacie komunalizacji (tj. w 1990) zaś jej twierdzenia co do prawa własności jej rodziny w I połowie XX wieku pozostają irrelewantne z punktu widzenia prawidłowości orzekania przez organ w stosunku do decyzji komunalizacyjnej ściśle nawiązującej do określonej w ustawie daty 27 maja 1990r. Zasadnie zatem organ zanegował prawo skarżącej do skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego, gdyż twierdzenia skarżącej co do legitymowania się prawem własności, zwłaszcza te oparte o postanowienia spadkowe po następcach prawnych właścicieli znacjonalizowanego majątku – pozostają jedynie w sferze kreacyjnej narracji samej skarżącej. W konsekwencji nie można zarzucić ministrowi naruszenia art. 28 kpa. Zasadnie też organ przyjął, że nawet ewentualne przedstawienie przez skarżącą decyzji orzekającej, że sporna nieruchomość nie podpadała pod dekret PKWN o reformie rolnej, nie spowoduje automatycznie dla strony skarżącej przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym nad komunalizacją, gdyż ewentualne pozytywne rozstrzygnięcie w trybie § 5 ww rozporządzenia nie oznacza wprost restutucji mienia znacjonalizowanego ponad 70 lat wstecz (vide wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2021r. sygn. akt I SA/Wa 1633/19, LEX nr 3265464). Całkowicie chybione są teżm zarzuty skarżącej co do tego, że w ww quasi "postępowaniu" wstępnym weryfikującym jej interes prawny w postępowaniu nadzorczym nad ustawową komunalizacją mienia Skarbu Państwa – została ona pozbawiona ochrony konstytucyjnie gwarantowanego prawa własności. Na tym etapie sprawy, w sytuacji gdy po ponad 70-ciu latach przed innym organem na podstawie innego aktu prawnego w toku pozostaje postępowanie w trybie i na zasadach § 5 rozporządzenia – wywodzenie, że strona skarżąca została pozbawiona prawa własności – nie znajduje normatywnego uzasadnienia. W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie doszło też do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez pominięcie postanowień spadkowych po jej poprzednikach prawnych – gdyż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miały one znaczenia, skoro właścicielem ww nieruchomości w 1990r. wg niezakwestionowanych danych z księgi wieczystej, był Skarb Państwa. Ponadto, organ nie prowadził postępowania dowodowego w tej sprawie a jedynie oceniał, na podstawie przedstawionych mu dokumentów, czy skarżąca legitymuje się statusem strony postępowania. Wykazanie interesu prawnego leży zaś po stronie skarżącej, nie można wobec tego postawić organowi zarzutu, że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt. 3 ppsa.