II SA/Wa 488/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych oddala skargę Pismem z dnia 24 czerwca 2024 r. P.S. (dalej jako: skarżący) zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej jako: organ I instancji lub KWP w [...]) z wnioskiem o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami za miesiąc styczeń i luty 2023 r oraz pozostałych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszowi Policji odchodzącemu na emeryturę wyliczanych na podstawie uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku, wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i wypłatę należnych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami, wyrównanie odprawy i wypłatę należnych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami, wyrównanie i wypłatę nagrody rocznej za 2023 rok wraz z ustawowymi odsetkami oraz przekazanie do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji informacji o wysokości ostatniego wynagrodzenia - stanowiącego podstawę do wyliczenia wymiaru emerytury. Komendant Wojewódzki Policji w [...] po rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] czerwca 2024 r. decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] odmówił wypłaty wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń 2023 r. i za miesiąc luty 2023 r. oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. W uzasadnieniu KWP w [...] wyjaśnił, że skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2023 r. i otrzymał on uposażenie za miesiąc styczeń 2023 r. i miesiąc luty 2023 r. oraz otrzymał świadczenia pieniężne przysługujące w związku ze zwolnieniem ze służby, naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie jego wypłaty, w związku z powyższym należne uposażenie wykazane w zaświadczeniu przekazanym do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało wskazane w prawidłowej wysokości. Ponadto w ocenie organu I instancji brzmienie ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz. U. 2023 r. poz. 256, dalej jako: ustawa budżetowa na rok 2023) oraz ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. 2022 r. poz. 2666), nie pozostawiają wątpliwości co do wysokości uposażenia za styczeń i luty 2023 roku, a więc uposażenie strony wypłacone za miesiąc styczeń 2023 r. i za miesiąc luty 2023 r. zostało naliczone oraz wypłacone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także w terminie określonym i zgodnym z ustawą o Policji. Pismem z dnia 14 sierpnia 2024 r. skarżący wniósł do Komendanta Głównego Policji odwołanie od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...]. zaskarżając rozstrzygnięcie w całości, z uwagi na nieuwzględnienie wniesionego żądania. Jako podstawę do wypłaty wyrównania Strona ponownie wskazała na przepisy art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 oraz art. 8 ust 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. Komendant Główny Policji (dalej jako organ II instancji) po rozpoznaniu odwołania skarżącego z dnia 14 sierpnia 2024 r. decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i umorzył postępowanie w tej części oraz utrzymał zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. W jej uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że podtrzymuje on stanowisko organu I instancji co do odmowy wyrównania wynagrodzenia oraz jego wypłaty, gdyż w jego ocenie art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 oraz art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 wskazują wprost sposób obliczania uposażenia należnego w okresie od 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r., tj. że w tym okresie stosuje się do obliczenia uposażenia kwoty bazowej ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 r. z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z dnia 2022 r. poz. 270) tj. kwotę 1614,69 zł, i w związku z powyższym przepisy te nie pozostawiają miejsca do dowolnej interpretacji, zatem należy zastosować się wprost do wskazanego brzmienia przepisu. Komendant Główny Policji podtrzymał także stanowisko organu I instancji co do odmowy wyrównania oraz wypłaty ww. świadczeń pieniężnych należnych w związku ze zwolnieniem ze służby, bowiem ich wysokość zależy od uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku, które nie uległo waloryzacji ani wyrównaniu. Odnosząc się do zawartej w odwołaniu argumentacji skarżącego dotyczącej wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń 2023 r., miesiąc luty 2023 r. oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby, organ II instancji wskazał, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje prawo do wypłaty omawianych świadczeń w wyższej niż dotychczas wysokości, a przytoczone przez skarżącego przepisy nie mają zastosowania w niniejszym stanie faktycznym. Odnosząc się natomiast do żądania skarżącego co do przekazania do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji informacji o wysokości ostatniego wynagrodzenia stanowiącego podstawę do wyliczenia wymiaru emerytury, powołując się na art. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, organ wyjaśnił, iż w jego ocenie mając na uwadze, iż uposażenie stanowiące podstawę do wyliczenia wymiaru emerytury nie uległo zmianie, organ I instancji słusznie odmówił przekazania do Zakładu Emerytalno-Rentowego żądanych wyliczeń. Pismem z dnia 26 lutego 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. nieusprawiedliwionego zastosowania art. 41 ustawy z dnia 01 grudnia 2022 o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. O kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Z 2022 r. poz. 1533) do obliczania wysokości uposażenia miesięcznego otrzymane za luty 2023 r., nagrody rocznej za 2023 r., odprawy w wysokości 6 - miesięcznego uposażenia z dodatkiem rodzinnym bez dodatku specjalnego, ekwiwalentu za 139 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, gdyż w ocenie skarżącego przepis ten jest rażąco sprzeczny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i nie powinien w ogóle być stosowany, co skutkowało przyznaniem mu opisanych powyżej świadczeń w nieprawidłowej i zbyt niskiej wysokości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy skarżona decyzja odpowiadała prawu. W ocenie tut. Sądu na w/postawione pytanie należało udzielić pozytywnej odpowiedzi. W myśl art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 - ust. 1: "Kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. - ust. 2: Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270). Analiza treści przywołanej regulacji nie budzi najmniejszych wątpliwości, iż uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023r. ustala się przy zastosowaniu kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2022r. tj. rok wcześniejszy. Dopiero uposażenia za kolejne miesiące muszą być ustalane przy zastosowaniu kwoty bazowej uwidocznionej w ustawie budżetowej na aktualny tj. 2023r. Skoro więc skarżący P.S. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2023 r., to oczywistym jest, że przewidziane ustawą budżetową na 2023 rok wyrównanie uposażenia go nie obowiązywało. Uposażenie jakie otrzymał za miesiąc styczeń i luty 2023r. w wysokości powiązanej z wysokością kwoty bazowej ustalonej ustawą budżetową na rok 2022r. było więc ustalone w sposób poprawny. Nie zachodziła tym samym ani konieczność ani możliwość jego wyrównywania. Organ wydając skarżoną decyzję postąpił więc poprawnie. Związany był przecież treścią art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023.. Słusznie też wywiódł organ, iż sprawa o odsetki, (którą strona również zainicjowała swoim wnioskiem z 24 czerwca 2024 r.) nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej, a dochodzenie tego typu roszczeń możliwe jest wyłącznie na drodze cywilnoprawnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00). Stąd jako oczywista jawiła się reakcja organu wyartykułowana w punkcie 1 skarżonej decyzji. W realiach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy tut. Sąd nie znalazł też podstaw ku temu, aby dokonywać kontroli konstytucyjności art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 i w efekcie tego by nakazać organowi pominięcie jego stosowania. Nie sposób abstrahować bowiem od tego, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęło się, że niedopuszczalne jest domaganie się od sądu administracyjnego, aby ten pominął korzystające z domniemania konstytucyjności regulacje prawne o randze ustawowej i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, kierując się wyrażoną w jej art. 8 zasadą nadrzędności ustawy zasadniczej i jej bezpośredniego stosowania (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2007 r. sygn. II FSK 1013/06 i z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. II OSK 548/06). Organy, jak również i Sądy administracyjne nie są także uprawnione do badania zgodności ustaw z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ jest to prerogatywa zastrzeżona do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Dopóki zatem określony przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to podlega on stosowaniu. Skoro skarżony organ, będąc związanym zasadami praworządności, legalizmu oraz dyscypliną finansów publicznych orzekł w granicach i na podstawie obowiązującego prawa, (które to prawo korzysta z zasady domniemania konstytucyjności) to nie sposób z tego faktu czynić organowi zarzutu. W polskim modelu kontroli konstytucyjności prawa, domniemanie zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, o którym mowo w ort. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Z tych względów tut. Sąd nie uwzględnił żądania zawartego w punkcie 2 skargi. Sąd administracyjny nie dopuścił również wnioskowanego w skardze dowodu w postaci orzeczenia komisji lekarskiej. Powody dla których strona podjęła decyzję o opuszczeniu służby, aczkolwiek z pewnością istotne dla funkcjonariusza, z punktu widzenia przedmiotu sprawy nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Wbrew wywodom zawartym w piśmie procesowym z 15 września 2025r. nie sposób przyjąć, by organ uchybił wskazanym w nim przepisom procedury. Zgodnie z ugruntowanymi już od lat poglądami judykatury, w sytuacji gdy strona żąda od organu dokonania czynności materialno – technicznej, (np. wypłaty danej należności), organ uwzględniając takie żądanie może poprzestać na dokonaniu owej czynności tj. na wypłacie dochodzonej kwoty. W sytuacji jednak, gdy organ nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku, musi swój pogląd wyartykułować w formie stanowczego rozstrzygnięcia przybierającego zwykle postać decyzji administracyjnej. Gdyby bowiem tego nie uczynił, pozbawiłby de facto stronę prawa do sądu. Nie sposób pomijać też tego, że niezależnie od sposobu załatwienia żądania strony (czy to w formie czynności materialno-technicznej czy w formie decyzji), działania organu podejmowane są zawsze w ramach konkretnego postępowania administracyjnego. Ustawodawca konstruując przepisy proceduralne nie przewidział możliwości podejmowania nieformalnych działań przez organ – czyli działań mogących kolokwialnie zostać nazwanymi działaniami "poza trybem". Postępowanie organów administracji zawsze musi mieć charakter bardziej lub niej formalny, ale jednak zawsze sformalizowany. Tylko bowiem takie działania poddają się ewentualnej kontroli. W świetle powyższego bez znaczenia pozostaje więc okoliczność, czy strona składając wniosek w dniu 24 czerwca 2024r. chciała wszczynania postępowania administracyjnego czy jej intencją było wyłącznie otrzymanie dochodzonych należności. Niezależnie od powyższego wniosek zainicjował bowiem konkretne postępowanie administracyjne w przedmiocie którego dotyczyło żądanie strony. Owo zaś postępowanie mogło zakończyć się albo w drodze dokonania przez organ wypłaty dochodzonej kwoty, alby – razie negatywnego stanowiska organu wobec żądania – w drodze decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku. Stąd w ocenie tut. Sądu w realiach faktycznych niniejszej sprawy istniały podstawy formalno-prawne do wydania skarżonego rozstrzygnięcia. Wobec oczywistości żądania wyartykułowanego we wniosku inicjującym postępowanie, nie zachodziła zaś konieczność wzywania strony do jego doprecyzowania. Wbrew twierdzeniom zawartym w omawianym piśmie procesowym z 15 września 2025 r. organ miał możliwość procedowania w sprawie zainicjowanej przez stronę. Wniosek z 24 czerwca 2024 r. zawierał bowiem żądanie wypłaty należności przyznawanych funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby i wyrównania wynagrodzenia, a nie ustalania nowej wysokości uposażenia funkcjonariusza policji. Stąd brak było podstaw ku temu, aby żądanie strony skwitować postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Gdyby przyjąć trafność toku rozumowania prezentowanego przez stronę, doszłoby do przekreślenia całej linii orzeczniczej Sądów administracyjnych obydwu instancji, wypracowanej na kanwie wielu setek skarg, których przedmiotem były kwestie żądań formułowanych przez emerytowanych funkcjonariuszy, a dotyczących wyrównania i wypłaty ekwiwalentu przynależnego policjantom za zległy urlop. Na marginesie wyjaśnienia wymagała też okoliczność, iż przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie sposób było stosować w drodze analogii argumentacji prezentowanej przy rozstrzyganiu żądań byłych funkcjonariuszy CBA o ustalenie nowej wysokości uposażenia. Przedmiotem rozstrzyganej w niniejszym postępowaniu sprawy były bowiem kwestie należności wypłacanych funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby a nie materia nowego ustalenia uposażenia policjanta. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz.935).