II SA/Po 347/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2025 r. sprawy ze skargi T. B. i W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga T. B. i W. B. (zwanych dalej "skarżącymi") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (zwanego dalej "SKO" lub "Kolegium") z dnia 13 marca 2025 r., nr [...]. W decyzji tej odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 23 kwietnia 2024 r., nr [...], znak sprawy: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego po uprzedniej rozbiórce istniejącego obiektu na działce nr ew. [...] w P. przy al. [...]. Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2024 r., nr [...], znak sprawy: [...] (zwanej dalej "decyzją z 2024 r.) Prezydent, po rozpoznaniu wniosku E. S. (zwanej dalej "inwestorką"), ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Z uwagi na niezaskarżenie tej decyzji, stała się ona ostateczna z dniem 29 maja 2024 r. Dnia 12 grudnia 2024 r. do Biura Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wpłynął wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z 2024 r. Skarżący powołali podstawę prawną swojego wniosku – art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") z uwagi na rażące naruszenie prawa. Skarżący zarzucają stronniczość urzędnika Urzędu Miasta w P.. W toku postępowania miało dojść do zawyżenia parametrów określonych w decyzji z 2024 r. Weryfikacja przeprowadzona przez skarżących świadczy o nieprawidłowościach zaistniałych po stronie Prezydenta. Miało dojść także do mylnego przypisania funkcji mieszkalnej budynkom gospodarczym i usługowym. Skarżący kwestionują także sposób wyznaczenia linii zabudowy oraz wysokości budynku. Pismem z dnia 31 grudnia 2024 r. SKO powiadomiło strony o wszczęciu postępowania nieważnościowego. Decyzją z dnia 13 marca 2025 r., nr [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 2024 r. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że w toku postępowania nieważnościowego nie bada się ponownie przesłanek do wydania decyzji ostatecznej, objętej wnioskiem inicjującym to postępowanie. Organ wyższego stopnia bada wyłącznie, czy rzeczywiście spełniły się przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Nic poza tym. Kolegium podniosło, że rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, świadczące o oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a przepisem prawa, który stanowi podstawę do podjęcia tego rozstrzygnięcia. Z powołaniem na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego SKO podniosło, że wady analizy urbanistycznej nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Tylko, gdyby doszło do ustalenia warunków zabudowy w oderwaniu od ustaleń tejże analizy można byłoby mówić o rażącym naruszeniu prawa. Zdaniem SKO, podnoszone niedoskonałości decyzji z 2024 r. nie świadczą o rażącym naruszeniu prawa przez Prezydenta. W analizie urbanistycznej ujawniono, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa, zarówno wolno stojąca jak i bliźniacza; jednorodzinna i wielorodzinna. Inwestorka zamierza po dokonaniu rozbiórki wybudować dom mieszkalny. Nie ma zatem sprzeczności co do funkcji przyszłego obiektu. Co do parametrów, które skarżący kwestionują, to przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dla swojego zastosowania musi wykazać, że zaistniały odstępstwa. Tymczasem, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem") przewiduje możliwość zastosowania odstępstw w odniesieniu do niemal każdego parametru budynku. Ustalone w decyzji z 2024 r. parametry nie odbiegają od średnich, dlatego nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa. SKO skonstatowało, że nie zidentyfikowano wystąpienia żadnej z przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a., dlatego należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji z 2024 r. Skarżący nie skorzystali z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i, reprezentowani przez pełnomocnika – r. pr. M. K. – wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionowali decyzję SKO. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, zwanej dalej "u.p.z.p.") poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że zostały spełnione warunki kontynuacji cech zabudowy pomimo, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę decyzji o warunkach zabudowy, obejmuje działki o odmiennych funkcjach i parametrach zabudowy (w tym usługowych oraz wielorodzinnych), a więc nieporównywalnych z planowaną zabudową jednorodzinną, czego skutkiem jest wadliwe ustalenie dopuszczalnych parametrów nowej zabudowy i rażące naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, co doprowadziło do wydania decyzji z 2024 r. z rażącym naruszeniem prawa; 2) § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że dopuszczalnym jest określenie wskaźników zabudowy wyższych niż średnia dla obszaru analizowanego bez jednoznacznego wykazania w analizie, że takie odstępstwo jest uzasadnione; w szczególności zabrakło wskazania konkretnych działek referencyjnych oraz precyzyjnego uzasadnienia wyliczeń, co czyni analizę nierzetelną i sprzeczną z normami wynikającymi z ww. rozporządzenia, a co doprowadziło do wydania decyzji z 2024 r. z rażącym naruszeniem prawa; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a przez to bezpodstawne uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia, co doprowadziło do wydania decyzji z 2024 r.; 4) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a przez to: a) naruszenie zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), b) naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), c) brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji SKO, które w sposób czysto formalny odniosło się do zarzutów skarżących, bez podania argumentów merytorycznych (art. 107 § 3 k.p.a.). Z uwagi na ww. zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w obszarze analizowanym nie ma działki, która mogłaby zostać uznana za reprezentatywną i stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy. W analizie tej nie ma budynków mieszkalnych, które swoimi parametrami odpowiadałyby budynkom o tej samej cesze. Nie ma zatem podstaw do ustalenia warunków zabudowy. Pod wątpliwość podano to, czy zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Ponadto skarżący uważają, że jeżeli Prezydent chciał odstąpić od wartości średnich parametrów, to w analizie urbanistycznej powinno to zostać uzasadnione. Brak takiego uzasadnienia oznacza dowolność rozstrzygnięcia w wydanej decyzji. Skarżący uważają, że zacytowany przez SKO wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie został prawidłowo odczytany. O stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność z dominującą zabudową jednorodzinną w otoczeniu. W niniejszej sprawie jest to wskaźnik na poziomie 23,3 %, a ustalono w tej decyzji 40,6 %. Zdaniem skarżących jest to oczywista, a więc rażąca sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a przepisami prawa. Poważnym zarzutem wobec SKO jest zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Kolegium miało nie odnieść się do materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu głównym, przez co pominięto argumentację skarżących. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało stanowisko, jakie zajęło w zaskarżonej decyzji. Na rozprawę w dniu 1 października 2025 r. stawił się wyłącznie pełnomocnik skarżących. Za SKO nie stawił się nikt, pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie rozprawy. Również prawidłowo zawiadomiony uczestnik nie stawił się. Pełnomocnik podtrzymał skargę i podniósł rażące naruszenia prawa ze strony Kolegium. Wyrok został ogłoszony po zamknięciu rozprawy i odbyciu narady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Sądowa kontrola obejmuje swoją kognicją m.in. decyzje administracyjne, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, choćby nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z 2024 r. Godzi się tylko zaznaczyć, że w niniejszej sprawie miała miejsce względna dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co wynika z art. 52 § 3 p.p.s.a. Skarżący byli uprawnieni zaskarżyć decyzję SKO, wydaną w pierwszej instancji postępowania nieważnościowego. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. W gwoli przypomnienia, Sąd postanowił wyjaśnić istotę instytucji nieważności. "Instytucja stwierdzenia nieważności ma przede wszystkim charakter materialnoprawny przez ustanowienie sankcji nieważności decyzji dotkniętej ciężkimi kwalifikowanymi wadami. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy bowiem możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter procesowy przez unormowanie trybu zastosowania sankcji nieważności i w tym zakresie charakter niejednolity, bo występują w niej zarówno elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia, środka nadzoru jak też w zakresie ograniczonym – odwołalności decyzji." (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2017, s. 395). Przytoczone stanowisko doktryny podkreśla nadzwyczajność tej instytucji prawnej, która stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej z art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności musi sprowadzać się do wystąpienia kwalifikowanej wady prawnej, która eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem retroaktywnym (ex tunc). Ponadto należy mieć na względzie to co podkreśliło także SKO, że w postępowaniu nieważnościowym nie dochodzi do ponownego ustalania stanu faktycznego, ani weryfikacji prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2680/17). Przypomnienia wymaga także i to, że nadzwyczajność instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, która, jak wskazano wyżej, jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji z art. 16 § 1 k.p.a. sprawia, że niedopuszczalne jest stosowanie dyrektyw wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Oznacza to, że organ administracji publicznej musi badać podstawy nieważnościowe wyłącznie w świetle tylko tych przesłanek, jakie wskazał ustawodawca w art. 156 § 1 k.p.a., bez możliwości wykroczenia poza ich zakres. Same zaś przesłanki nieważnościowe należy rozumieć literalnie, a więc niedopuszczalne jest stosowanie dyrektyw wykładni celowościowej, aby nie doprowadziły one do przyjęcia odmiennych rezultatów interpretacyjnych niźli wynika to z dyrektyw wykładni językowej. Skarżący powołali w swoim wniosku, inicjującym postępowanie nieważnościowe, przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Według skarżących, doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia. Rzekome rażące naruszenie powołanych przepisów prawa miało polegać na nieprawidłowościach ustaleń w analizie funkcji i cech zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Na skutek wydania decyzji z 2024 r. ma powstać obiekt niewspółmiernie większy od zabudowań znajdujących się w obszarze analizowanym. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił żadnego z zarzutów, jak i żadnego twierdzenia podniesionego przez skarżących. Tak jak wskazano powyżej, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia przewidzianym przez ustawodawcę w postępowaniu administracyjnym. Zastosowanie tego trybu weryfikacji jest obarczone wysokimi wymaganiami, aby tenże tryb nie był "kolejną instancją" merytoryczną w toku postępowania administracyjnego, obok postępowania rozpoznawczego oraz odwoławczego. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem konkurencyjne względem postępowania odwoławczego. Skarżący podnosząc zarzut rażącego naruszenia prawa sugerują, że doszło do takich naruszeń w decyzji z 2024 r., że nie przystaje ona do stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu jej wydania. Sąd tej opinii nie podziela. Rażące naruszenie prawa to takie kwalifikowane naruszenie prawa, które polega na istnieniu oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2003 r., sygn. akt III SA 521/02, System Informacji Prawnej LEX nr 110437). Sąd nie może zgodzić się z twierdzeniem, że doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia. Aby przeprowadzić analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu, musi zostać przeprowadzone postępowanie na okoliczność występujących parametrów oraz wszelkich cech objętych w przepisach wykonawczych, wydanych na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Jeżeli zaistniały błędy w tejże analizie, a skarżący podnoszą istnienie nieprawidłowości w treści tego dokumentu i wiąże te okoliczności z sankcją nieważności, to nie można traktować tego, jako rażącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ tylko przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mogłoby skutkować dowiedzeniem tychże nieprawidłowości, a jak wyjaśniono w poprzednim akapicie uzasadnienia niniejszego wyroku, w postępowaniu nieważnościowym nie może być mowy o ponownym ustalaniu stanu faktycznego. Dopiero całkowite zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec istnienia prawnego obowiązku jego przeprowadzenia (tu: analiza funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) mogłoby być przesłanką stwierdzenia nieważności, gdyż w tej sytuacji, istotnie można by mówić o rażącym naruszeniu przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2771/19). Zatem przeprowadzenie takiej analizy, nawet w sposób błędny, nie daje podstaw do twierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Analogiczne stanowisko przyjmuje się w orzecznictwie. "Nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa." (wyrok NSA z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2388/19, a także wyrok NSA z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 846/20). Jakkolwiek wadliwe procedowanie w sprawie, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, czy też analizy stanu faktycznego i prawnego terenu może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to jednak nieprawidłowo przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też błędna analiza stanu faktycznego i prawnego terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1632/19). Prezydent, zanim wydał decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, zlecił przeprowadzenie analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Spełnił więc swój obowiązek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i podjął się przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Miało ono odpowiedzieć na pytanie, czy zaplanowana przez inwestora inwestycja będzie mogła zostać zrealizowana w kontekście cech i form zabudowy ujawnionych w przedmiotowej analizie. Nie ma zatem tutaj mowy o oczywistej sprzeczności. Oczywistość to brak wątpliwości co do znaczenia, wagi, prawdziwości; bezsporność, pewność (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 569). W niniejszej sprawie musiałoby zatem bezspornie zaistnieć całkowite zaniechanie organu I instancji w zakresie przeprowadzenia analizy albo przeprowadzenie jej w taki sposób, że co innego byłoby przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a co innego wynikałoby z decyzji ustalającej te warunki dla jeszcze innej formy zabudowy. Tylko w takiej sytuacji mogłaby być mowa o oczywistości naruszenia przepisów prawa, a tym samym jego rażącym naruszeniu. Jeżeli analiza została przeprowadzona, a mimo to posiada ona błędy (nawet liczne), niedoskonałości, czy też braki, nie można traktować o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 946/19). Tutejszy Sąd orzekł już niejednokrotnie, że tylko oczywisty brak spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa daje podstawę do stwierdzenia nieważności, a nie niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 488/19). Ocena tego, czy zachowano standardy dobrego sąsiedztwa wymaga każdorazowo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co nie może mieć w miejsca w postępowaniu nieważnościowym. Jednocześnie Sąd analizując akta sprawy spostrzegł, że nie zachodzą oczywiste rozbieżności pomiędzy wnioskiem o wszczęcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy a decyzją ostateczną objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Sąd nie znalazł także oczywistych sprzeczności w analizie funkcji. Konieczne jest tutaj odniesienie się do poszczególnych twierdzeń podjętych w skardze. Skarżący uważają, że oczywistym naruszeniem prawa o charakterze rażącym jest dopuszczenie do powstania obiektu, którego wskaźnik zabudowy będzie niewspółmiernie większy od wartości średniej. Sąd zgadza się z SKO, że skoro przepisy rozporządzenia dają możliwość odstąpienia od wartości średniej, co wymaga umotywowania, to umotywowanie tego w niniejszej sprawie, choćby było ono nieprzekonujące albo wątpliwe, nie świadczy o rażącym naruszeniu przepisów prawa. Oczywistość oznacza pewność wobec braku potrzeby przeprowadzania jakiejkolwiek analizy. Inwestor postanowił zrealizować inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego po uprzedniej rozbiórce istniejącego obiektu na działce nr ew. [...] w P. przy al. [...]. W obszarze analizowanym zidentyfikowano podobny sposób zabudowy, wręcz tożsamy (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a także wielorodzinna i usługowa). Nie sposób zakwestionować metodyki postępowania Prezydenta, który zlecając urbaniście przeprowadzenie analizy cech i funkcji zagospodarowania terenu, w prawidłowy sposób wyznaczył obszar analizowany i przystąpił do pomiarów poszczególnych parametrów. To, czy parametry te zostały wyznaczone prawidłowo czy nie, jest przedmiotem oceny w ramach postępowania wyjaśniającego. To zaś jest domeną administracyjnego postępowania rozpoznawczego lub odwoławczego. Postępowanie nieważnościowe, chociaż kieruje się jak każde postępowanie administracyjne zasadą prawdy obiektywnej, to jednak doznaje ono daleko idących modyfikacji w zakresie poszukiwania tejże prawdy. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty oraz argumenty podniesione w skardze. Skarżący zaznaczył, że w obszarze analizowanym miało nie być żadnego obiektu, który odpowiadałby swoimi parametrami obiektom zamierzonym. Skarżący pozostają w głębokim błędzie, ponieważ po to przeprowadza się analizę urbanistyczną, aby zrekonstruować pojęcie sąsiedztwa i ładu przestrzennego dla ustalenia dopuszczalnych gabarytów nowej zabudowy. Osobnym zagadnieniem jest tożsamość funkcyjna obiektów budowlanych, która od 24 września 2023 r. nie jest badana z uwagi na nowelizację art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tak czy inaczej, nie jest prawdą, że analiza urbanistyczna dopuszcza ustalenie warunków zabudowy, gdy tylko obiekt o tożsamej funkcji, jak planowana zabudowa pozwala na wyznaczenie gabarytów. Należy uwzględniać wszystkie obiekty z uwagi na funkcję i parametry zabudowy, bowiem to tworzy sąsiedztwo i ład przestrzenny (zob. M. Mączyński, Glosa aprobująca do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18 – Niedopuszczalność stosowania wykładni zawężającej wyrażenia "działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej", "Studia Prawa Publicznego" 2022, z. 2). Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że SKO w toku postępowania nieważnościowego prawidłowo podjęło się analizy pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., których nie podniesiono we wniosku. Kolegium uczyniło więc zadość obowiązkowi z art. 7 i art. 77 k.p.a., rozpoznając sprawę w całokształcie trybu nieważnościowego, a więc trybu nadzwyczajnego, nie przekraczając przy tym granic tejże procedury. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi, należało stwierdzić ich niezasadność. Nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym ujmuje się wszystkie obiekty budowlane, uwzględnia się wszystkie ich parametry. Niedopuszczalne jest to, aby warunki zabudowy mogły być ustalone tylko wtedy, gdy tożsamy funkcjonalnie obiekt posiada parametry będące podstawą dla wyznaczenia wartości średnich parametrów pod przyszłą zabudowę. Parametry innych funkcyjnie budynków też mogą stanowić podstawę dla przyszłej zabudowy, bowiem to konstruuje pojęcie ładu przestrzennego. Nie ma tutaj mowy o rażącym naruszeniu prawa. Niezasadny był także zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia. W analizie urbanistycznej wskazano, że skoro wartości wskaźnika zabudowy są tak dalece rozbieżne od najmniejszego do największego, to zdecydowano się odstąpić od wartości średniej. Wbrew temu, co twierdzą skarżący, jest to uzasadnienie dla zastosowania odstępstwa od wartości średniej, o jakim mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Kwestia tego, czy jest to trafne spostrzeżenie ze strony Prezydenta i SKO, to osobne zagadnienie, ale takowe może podlegać ocenie wyłącznie w administracyjnym postępowaniu rozpoznawczym i odwoławczym. Postępowanie nieważnościowe nie zasadza się na ponownej ocenie spraw już raz ocenionych merytorycznie. Nawet jeśli analiza jest sporządzona nierzetelnie i posiada ona poważne uchybienia, to nie są do oczywiste niedoskonałości, które można by zrekonstruować bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tym samym nie ma mowy o oczywistości naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia, a to prowadzi do wniosku o braku rażącego naruszenia prawa. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest chybiony. Jego wynikowy charakter związany z poprzednio omówionymi już zarzutami sprawia, że niezasadność poprzednich zarzutów skutkuje niezasadnością i tego. Nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nawet jeśli decyzja z 2024 r. i analiza urbanistyczna posiadają niedoskonałości. Te niedoskonałości mogły być przedmiotem kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym i ewentualnie w następczym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Teraz, kiedy jest procedowany wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, nie można oceniać zagadnień należących do sfery postępowania wyjaśniającego, gdyż to nie jest domena instytucji nieważności decyzji. Dalece chybiony jest zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu nieważnościowym ogranicza się do wyczerpującego zbadania wystąpienia przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a. Organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności, wbrew oczekiwaniom skarżących, nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, w którym będzie usilnie dopatrywać się inkryminowanych naruszeń. Aby stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej, muszą zachodzić oczywiste, a więc niewymagające żadnej analizy, podstawy świadczące same przez siebie, że rażąco naruszono prawo. Jeżeli w sprawie występują zagadnienia wątpliwe, mogące świadczyć o istnieniu naruszeń, ale ich identyfikacja, czy rekonstrukcja, miałaby polegać na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, to nie ma wówczas mowy o rażącym naruszeniu prawa. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ogranicza się w tej sytuacji o sprawdzenia zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a także, w przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., istnienia wspomnianych oczywistych naruszeń. Postępowanie wyjaśniające nie może wykraczać poza tak zarysowane granice. Rozstrzygnięcie sprawy nieważnościowej na niekorzyść strony zainteresowanej nie świadczy o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej. Trzeba mieć na uwadze to, że "po drugiej stronie" sporu jest inwestor, który oczekuje od państwa stałości decyzji administracyjnej, która uzyskała już przymiot ostateczności i korzysta z ochrony prawnej przewidzianej w art. 16 k.p.a. SKO postąpiło prawidłowo. Zaniechało ono stwierdzenia nieważności wobec konstatacji braku rażącego naruszenia prawa. Wbrew zarzutowi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., Kolegium wyłożyło podstawy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 2024 r. Brak dalszej analizy zarzutów skarżących nie wynika z naruszenia zasady przekonywania tylko z tego, że SKO nie może oceniać zagadnień właściwych do oceny w postępowaniu rozpoznawczym i odwoławczym. Ramy postępowania nieważnościowego nie pozwalają na pełną kontrolę sprawy, bowiem jak już wskazano powyżej, postępowanie to nie stanowi trzeciej instancji postępowania administracyjnego. Tylko dla porządku analizy skargi, należy wskazać to, co już artykułowano, że w obszarze analizowanym znaleziono budynki reprezentatywne o parametrach pozwalających na ustalenie warunków dla nowej zabudowy. To, że te budynki mają inną funkcję, nie świadczy o braku kontynuacji funkcji, jeżeli w tym samym obszarze są inne budynki bez odpowiednich parametrów. W analizie urbanistycznej uwzględnia się wszystkie budynki, ich funkcje i parametry, bowiem to wyznacza ład przestrzenny i dobre sąsiedztwo. Niedopuszczalne jest kwestionowanie tego, czy zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna kontynuuje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, w tym tut. Sąd. "Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa wykazują mianownik wspólny – mieszkalnictwo. Co prawda zabudowa zagrodowa obejmuje także zabudowę gospodarczą tj. ukierunkowaną na gospodarstwo rolne, ale jego immanentną cechą jest także mieszkalnictwo. Planowana inwestycja to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Nie sposób nie dostrzec, że zamysł inwestora również ukierunkowany jest na mieszkalnictwo. Nie da się więc skutecznie postawić tezy, że nie ma zgodności pomiędzy tymi funkcjami. Dość rzecz, że z logicznego punktu widzenia, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa oraz wielorodzinna należą do tego samego agregatu (zbioru). Posiadając cechę wspólną nie można stwierdzić, że funkcje wykluczają się. Byłoby to twierdzenie wewnętrznie sprzeczne (zob. Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2014, s. 56 i następne)." [wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 568/22]. Jak zasadnie wskazał to również Naczelny Sąd Administracyjny: "Dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego." (wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1777/20, stanowisko to jest konsekwentnie akceptowane w orzecznictwie – np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 759/20, wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 511/19). Nie ma żadnej sprzeczności pomiędzy funkcjami zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej. Zagadnieniem spornym mogą być tylko gabaryty takich obiektów. Nie jest oczywistą sprzecznością to, że skoro średni wskaźnik zabudowy wynosi 23,3%, a Prezydent przyjął go na poziomie 40,6%, to zachodzi nieważność decyzji z 2024 r. Prezydent, kierując się § 5 ust. 2 rozporządzenia, który to przepis przecież dopuszcza przyjęcie odmiennej wartości wskaźnika wyjaśnił, że skoro analiza urbanistyczna obejmuje wartości od 11,31% do 60,69%, to można zastosować odstępstwo od reguły z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Takie postępowanie Prezydenta wskazuje na to, że podjął on działanie ukierunkowane na wyjaśnienie okoliczności faktycznych i uzasadnił swoje odstępstwo szeroką rozbieżnością wyników. Nie chodzi teraz o to, czy Prezydent miał rację w tym, tylko że nie ma tutaj oczywistości w ewentualnie błędnym rozumowaniu organu rozpoznawczego. Kończąc, SKO rozważyło wszystkie ewentualne przesłanki nieważnościowe i stwierdziło brak podstaw do wyeliminowania decyzji z 2024 r. z obrotu prawnego. Sąd w składzie orzekającym ocenia to pozytywnie. Co więcej, SKO postąpiło zasadnie, gdyż nie ziściła się żadna przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze jak i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych podstaw, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.