II OSK 780/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 152/22 w sprawie ze skargi D.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 grudnia 2021 r. nr SKO.4150.448.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 152/22, oddalił skargę D.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 28 grudnia 2021 r., nr SKO.4150.448.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 5 maja 2020 r., nr DAR-UA-VII.588.2020, ustalającą na wniosek D. S.A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, miejscami postojowymi, billboardem reklamowym oraz zjazdem, planowanej do realizacji w Ł. przy ul. P. [...], na działce nr [...] w obrębie [...] oraz na fragmencie działki drogowej [...] w obrębie [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") i art. 174 § 1 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji na analizowanym obszarze podczas gdy zabudowa usługowa – pawilon handlowo-usługowy z towarzyszącą infrastrukturą, miejscami postojowymi, billboardem reklamowym oraz zjazdem, nie stanowi nawiązania funkcjonalnego dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdującej się na tym obszarze, co w konsekwencji powoduje, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie powinna zostać wydana; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że posłużenie się w decyzji niezdefiniowanym ustawowo określeniem "towarzyszącej infrastruktury" odpowiada znaczeniowo definicji legalnej "uzbrojenia terenu" w konsekwencji nie stanowi naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania zapadłych w sprawie rozstrzygnięć obu instancji. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez uznanie planowanej inwestycji za kontynuację funkcji w analizowanym obszarze. Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że wymóg kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania standardów ładu przestrzennego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia bowiem uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję (wyrok NSA z 13.06.2023 r., II OSK 543/22, LEX nr 3588922). Zatem warunek kontynuacji funkcji jest spełniony, nie tylko gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, ale także gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią (wyrok NSA z: 6.04.2023 r., II OSK 1114/20, LEX nr 3585859; 20.06.2023 r., II OSK 2241/20, LEX nr 3604829 oraz 18.10.2023 r., II OSK 142/21, LEX nr 3650591). W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (wyrok NSA z 26.03.2025 r., II OSK 1973/22, LEX nr 3864492). Mając powyższe na względzie należało podzielić stanowisko sformułowane w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym planowana zabudowa o przeznaczeniu handlowo-usługowym ma charakter uzupełniający wobec istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Obiekty tego rodzaju nie zmieniają bowiem podstawowej funkcji terenu jako terenu mieszkaniowego, lecz ją danym zakresie dopełniają (por. wyrok NSA z 28.09.2023 r., II OSK 3301/20, LEX nr 3610721). Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut błędnej wykładni art. 59 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w kontekście użycia w decyzji o warunkach zabudowy zwrotu "towarzysząca infrastruktura". Wprawdzie trzeba przyznać rację skarżącej kasacyjnie, że przytoczony zwrot nie jest zdefiniowany ustawowo i że nie jest tożsamy z "uzbrojeniem terenu", o którym mowa w art. 2 pkt 13 u.p.z.p., choć w znacznej mierze zakresy tych pojęć pokrywają się. Określenie "towarzyszącej infrastruktury" nie powinno jednak budzić wątpliwości na etapie ustalania warunków zabudowy. Biorąc bowiem pod uwagę, że podstawowym przedmiotem planowanego zamierzenia jest budowa budynku handlowo-usługowego, należy przyjąć że "towarzysząca infrastruktura" stanowi system urządzeń koniecznych do funkcjonowania głównego zamierzenia inwestycyjnego (budynku handlowo-usługowego), zgodnie z jego gospodarczym przeznaczeniem. Słusznie więc, odnosząc się do tej kwestii, Sąd I instancji wyjaśnia, że pod pojęciem "infrastruktury towarzyszącej" należy rozumieć infrastrukturę bezpośrednio związaną z przyszłym funkcjonowaniem obiektu budowlanego w ramach zamierzenia inwestycyjnego oraz że techniczne uszczegółowienie desygnatów tejże infrastruktury związanej z realizacją obiektu budowlanego następuje na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.