II OSK 543/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 822/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 822/21 oddalił skargę M. K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] listopada 2020 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania dwóch budynków jednorodzinnych z funkcji mieszkalnej na usługową - ośrodek dziennego pobytu dedykowany osobom w podeszłym wieku i pacjentom medycyny paliatywnej na nieruchomości oznaczonej jako działki nr : [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] i [...] w B. Zdaniem Sądu I instancji biorąc pod uwagę, że zebrane przez organy dowody, w tym przede wszystkim sporządzona analiza urbanistyczna, dają podstawy do przyjęcia, iż planowana inwestycja będzie funkcjonalnie łączyć się z zabudową już istniejącą, spełniony został warunek kontynuacji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej upzp). Organ prawidłowo stwierdził, że funkcja przedmiotowej inwestycji - usługi medyczne, ośrodek dziennego pobytu, dedykowany osobom w podeszłym wieku i pacjentom medycyny paliatywnej - stanowi funkcję uzupełniającą do funkcji zabudowy mieszkaniowej objętej analizą przestrzenną w niniejszej sprawie i nie koliduje z nią. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację dominującej w sąsiedztwie funkcji mieszkaniowej, uzupełnia ją i z nią nie koliduje, podczas gdy zmiana funkcji inwestycji z wyłącznie mieszkaniowej na wyłącznie usługową w zakresie usług medycznych nie stanowi kontynuacji funkcji, albowiem w analizowanym obszarze brak jest innej zabudowy wyłącznie usługowej, co nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 upzp poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do wydania decyzji, podczas gdy ustalenia studium stanowią podstawę do dalszych działań planistycznych gminy i kształtują jej politykę przestrzenną; c) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, iż wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie nastąpiło w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia, podczas gdy wyznaczenie wskaźnika zabudowy nastąpiło na podstawie nieprawidłowo wykonanej analizy urbanistycznej; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, pomimo że Sąd nie powiadomił skarżącego w sposób prawidłowy o złożeniu przez jedną ze stron wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, co w konsekwencji doprowadziło do nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa, albowiem wskutek braku rozpoznania sprawy na rozprawie strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw; b) art. 145 § 1 lit. c Ppsa poprzez błędne jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne toczące się przed organem dotknięte było wadliwością, a w szczególności organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa (poprzez niepodjęcie przez ograny obu instancji wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie materiału dowodowego, objawiające się w szczególności w niedokładnym przeprowadzeniu analizy urbanistycznej). W związku z podniesionymi zarzutami, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu nieważności postępowania związanego z rozpoznaniem sprawy w trybie uproszczonym. Jest on niezasadny ponieważ profesjonalnemu pełnomocnikowi został przesłany wraz z wezwaniem do uzupełnienia braków sądowych odpis odpowiedzi na skargę, w której został zgłoszony wniosek Kolegium o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (k. 29-31 akt sądowych). W związku z tym, że strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zbyteczne było pouczanie jej o skutkach złożenia takiego wniosku i treści art. 119 pkt 2 Ppsa. Dodatkowo należy podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do legalności zaskarżonej decyzji są analogiczne jak te podniesione w skardze a pełnomocnik skarżącego nie przedstawił żadnych nowych okoliczności, więc nie może być mowy o pozbawieniu możliwości obrony praw. W świetle powyższego uznać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 119 pkt 2 Ppsa. 3.4. Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego należy ich ocenę poprzedzić uwagą natury ogólnej dotyczącej samego charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 61 upzp wskazuje jednoznacznie jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji. Zasada ta wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa" nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1944/12, z 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1109/19). Wymaga ona jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego. Kluczowe znaczenie w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma sporządzenie analizy urbanistycznej. 3.5. Jest rzeczą oczywistą z perspektywy urbanistycznej, że zachowanie całkowitej monofunkcyjności określonego obszaru (jednostki urbanistycznej) nie ma nic wspólnego z kształtowaniem ładu przestrzennego. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11; 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19; 8 grudnia 2020 sygn. akt II OSK 2636/18). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w pojęciu kontynuacji funkcji mieszkaniowej w sposób oczywisty mieszczą się nie tylko budynki stricte mieszkalne, ale także towarzysząca im infrastruktura np. szkoły, przedszkola, place zabaw, przychodnie lekarskie, garaże, zieleń, parki, jak i budynki zamieszkania zbiorowego. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile nie koliduje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (harmonizuje z nią). 3.6. Objęty zaskarżoną decyzją ośrodek dziennego pobytu dedykowany osobom w podeszłym wieku i pacjentom medycyny paliatywnej nie tylko nie pozostaje w kolizji z funkcją mieszkaniową, ale w sposób oczywisty jest jej uzupełnieniem - dającym osobom w najtrudniejszej sytuacji możliwość godnej opieki. Zarzut 61 ust. 1 pkt 1 upzp jest zatem całkowicie bezzasadny. 3.7. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 upzp. W świetle art. 61 ust. 1 upzp w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji (zasadę dobrego sąsiedztwa). W ramach tego mechanizmu nie mają jakiegokolwiek znaczenia zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowiące podstawę do wprowadzenia lokalnego porządku planistycznego. Studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA z: 30 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1294/07, 15 września 2016 r. sygn. II OSK 3075/14, 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2576/14). Organy nie miały zatem w ogóle kompetencji do oceny, czy inwestycja ta pozostaje w sprzeczności ze studium. 3.8. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, ponieważ wyznaczenie wskaźnika w żaden sposób nie narusza tych przepisów. Organ na podstawie analizy ustalił dolny wskaźnik powierzchni planowanej zabudowy - 19,6 % ustalono zgodnie ze średnią w obszarze analizy, a górny wskaźnik zabudowy - 33,4 % ustalono na poziomie zbliżonym do zainwestowania zabudowy na działkach przy ul. [...]. Ustalone wskaźniki nie przekraczają wskaźnika maksymalnego występującego w obszarze. 3.9. W świetle powyższego niezasadny jest drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczący naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ dysponował zgodną z prawem analizą urbanistyczną, wskazującą jednoznacznie na dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Dlatego też organy nie dopuściły się błędów w ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. 3.10. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.