VII SA/Wa 2040/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.1274.2021.BS w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz I. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister) decyzją z 2 sierpnia 2022 r. DOZ-OAiK.650.i274.202i.BS, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 - dalej u.o.z.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania I. sp. z o.o. z w K. - utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 11 sierpnia 2021 r., odmawiającą wydania pozwolenia na demontaż i ponowny montaż w uprzedniej lokalizacji pomnika "Tym co za polskość G." na działce nr [...] obr. [...] ([...]), leżącej w układzie urbanistycznym G., wpisanym do rejestru zabytków decyzją z 11 października 1947 r. (obecnie nr 15), a nadto zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 8 września 1994 r. uznanego za pomnik historii. Minister przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując m.in., że decyzją z 29 maja 2020r. uchylił decyzję z 6 grudnia 2019 r. odmawiającą pozwolenia na ww. roboty. Zaznaczył, że na tym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Ś. - Rejon Głównego Miasta w Mieście G. (uchwała Nr [...] z [...] lipca 2003 r.). W karcie terenu nr [...], w strefie obsługi komunikacji, przewidziano podziemny parking, a w warunkach konserwatorskich ustalono m.in. obiekty architektoniczne o wartościach kulturowych znajdujące się w strefie objęte ochroną konserwatorską. Zakres ochrony: zachowanie istniejącej, autentycznej substancji zabytkowej. Powołał się dalej na ustalenia organu wojewódzkiego podając, że pomnik, autorstwa W. S. i W. P., odsłonięty 28 grudnia 1969 r., jest dziełem rzeźbiarsko-architektonicznym o bezsprzecznych wartościach kulturowych, który zgodnie z planem podlega ochronie konserwatorskiej. W 2008r. dodano płytę na północnym cokole – P., którzy zginęli za polskość G. w niemieckich więzieniach, obozach koncentracyjnych i innych miejscach kaźni w latach 1939-1945. Co roku 12 października władze G. organizują tu uroczystości upamiętniające Czyn Bojowy Polskich Sił Zbrojnych na froncie wschodnim podczas II wojny światowej, zatem obiekt jest ważnym elementem P. o wartościach architektoniczno-rzeźbiarskich i kulturowych. Organ wojewódzki uznał, że prace budzą zastrzeżenia co do bezpieczeństwa obiektu i stwarzają ryzyko uszczerbku. W projekcie stan obiektu określono jako dobry, wskazując na pęknięcia i widoczne gołym okiem uszkodzenia. Pomnik składa się z bloków kamiennych, tworzących uproszczoną formę topora bojowego, płaskorzeźbionych, zestawionych autorsko, o zwieńczeniu geometryczno- abstrakcyjnym. Rozczłonkowanie elementów może zdeformować bloki i całą konstrukcję oraz stwarzać problemy z odtworzeniem. Dopuszczono też wklejenie na żywicę kotew w górnej części bloków, co nieodwracalnie zniszczy wewnętrze kamienia i niesie ryzyko spękań. Odspajanie bloków grozi pokruszeniem kamienia, a w rezultacie zniszczeniem płaskorzeźb. Montaż nowych klamr też wiąże się z nawiertami i osłabieniem kamienia. Projekt nie wskazuje też wykonania fundamentu pod pomnik w celu ponownego montażu. W ocenie Ministra, zaskarżona decyzja jest zasadna merytorycznie. Pomnik jest wartościowym elementem chronionego układu urbanistycznego, czego nie neguje także inwestor. Założeniem robót jest, aby forma i lokalizacja pomnika nie uległa zmianie. Istnieją jednak uzasadnione obawy, że sposób demontażu wielu zlicowanych bloków kamiennych, o wysokości ok. 7,8 m i ważących ok. 150 ton, nie zabezpiecza przed uszkodzeniem lub zniszczeniem, co potwierdza dokumentacja dopuszczająca wymianę uszkodzonych elementów na odpowiadający kolorystycznie granit. Zaznaczył, że oceniając, czy inwestycja jest dopuszczalna ze względów konserwatorskich, organ kieruje się art. 4 ust. 2 u.o.z., zgodnie z którym ochrona zabytków polega m. in. na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku Jako niezasadny Minister ocenił zarzut konserwatora wojewódzkiego o braku informacji co do fundamentu, gdyż z projektu wynika, że posadowienie obiektu na fundamencie będzie przedmiotem oddzielnego opracowania (projektu konstrukcyjnego garażu podziemnego), a przyczyny rozdzielenia inwestycji uzasadniono w odwołaniu. Skargę na powyższą decyzję złożyła I. sp. z o.o. i wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy przedstawione rozwiązania zabezpieczają pomnik przed trwałym uszczerbkiem; 2) art. 107 § 3 kpa poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia o odniesienia się do twierdzeń zawartych w odwołaniu; - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 3) art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 4 ust. 2 u.o.z. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że ochrona zabytków ma charakter bezwzględny i nie może doznawać żadnych ograniczeń przy kolizji z innymi wartościami chronionymi prawem. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła m.in. - powołując się na orzecznictwo NSA - że decyzje wydawane na mocy art. 36 ust. 1 u.o.z. nie mają charakteru uznaniowego. Organ nie ma bowiem swobody wyboru konsekwencji i winien kierować się normami zadaniowymi kształtującymi przedmiot, formę i sposób ochrony zabytków. Warunkiem udzielenia pozwolenia, choć niewymienionym w art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. jest wskazane w art. 4 pkt 2 u.o.z. zagrożenie dla wartości zabytku. Organ winien zatem ustalić czy prace mogą doprowadzić do uszczerbku lub wiązać się z innymi zagrożeniami i uwzględnić inne mogące wystąpić okoliczności. Wnikliwie i obiektywnie ocenić, z zastosowaniem wiedzy technicznej czy opisane rozwiązania zagrażają wartości zabytku. Podstawy rozstrzygnięcia nie mogły stanowić "uzasadnione obawy Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków", które "organ odwoławczy podziela". Minister przytoczył argumentację mającą uzasadnić "obawy". Ma ona jednak charakter ogólny i odzwierciedla potoczną wiedzę techniczną. Założył a priori, że odspajanie bloków pokruszy kamień, bez analizy rozwiązań i prawdopodobieństwa ryzyka deformacji. Natomiast to, że przewidziano ewentualną wymianę uszkodzonych elementów, świadczy o profesjonalizmie opracowania wymieniającego wszelkie ryzyka, nawet te o charakterze czysto teoretycznym. Program robót dobrano, kierując się wiedzą techniczną, w celu wyeliminowania lub maksymalnego ograniczenia ryzyka pokruszenia kamienia, jak i zapewnienia niezmienionej formy po złożeniu. Program opracowali doświadczenie projektanci, posiadający stosowne uprawnienia. Skarżąca podkreśliła, że roboty mają być wykonane z użyciem najbezpieczniejszych dostępnych metod, opisanych w pkt 4. Ich analiza powinna być dokonana z wykorzystaniem wiedzy technicznej i przy udziale osób, posiadających co najmniej porównywalną znajomość aspektów technicznych, co autorzy programu. Według strony, ogólny i pozbawiony profesjonalnej wiedzy technicznej charakter uzasadnienia decyzji, będący w zasadzie luźną polemiką z prawidłowością zaproponowanych rozwiązań narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego. Nadto, rozstrzygnięcia oparto na błędnym założeniu, że ochrona zabytków ma w systemie prawa charakter bezwzględny i nie podlega żadnym ograniczeniom w przypadku kolizji z innymi wartościami też chronionymi prawem. Stanowisko to byłoby prawidłowe, gdyby art. 36 u.o.z. bezwzględnie zakazywał robót przy obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Strona zaznaczyła, że wyważenie stanowiska organów jest szczególnie ważne, gdy ingerencja jest spowodowana realizacją inwestycji o doniosłym celu publicznym. Organy powinny stosować prawo systemowo i mieć na względzie, że bezwzględne i uporczywe zakazywanie jakichkolwiek ingerencji w substancję tego obiektu niweczy nadzieję tysięcy mieszkańców G. na korzystanie z czterech parkingów w centrum miasta, pozwalających zachować chodniki dla ruchu pieszego. Dalej skarżąca wskazała na obawy, że "działalność" organów w tej sprawie nie jest podyktowana troską o zachowanie walorów zabytkowych, że nieuzasadnioną niechęcią do tego zamierzenia Gminy Miasta G. Na marginesie wskazała na stwierdzoną w 9 wyrokach WSA w Gdańsku w 2021 r. bezczynności lub przewlekłe działanie organu wojewódzkiego Kończąc ponownie podkreśliła, że program robót kładzie bezwzględny nacisk na pełne odtworzenie pomnika w jego uprzedniej formie. Skoro finalnie nie dojdzie do zmiany wyglądu obiektu, zatem jego wartość zabytkowa nie dozna uszczerbku, stąd nie istniała podstawa prawna do wydania decyzji negatywnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organy istotnie naruszyły przepisy procesowe art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. które to uchybienie mogło mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Objęte wnioskiem roboty budowlane dotyczyły bowiem rozbiórki i ponownego ustawienia w tym samym miejscu pomnika "Tym co za polskość G." na działce nr [...] na P., leżącego w układzie urbanistycznym G. (wpis do rejestru zabytków z 11 października 1947 r.- obecnie nr 15), a także uznanego zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 8 września 1994 r. za pomnik historii. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. do zabytków nieruchomych zalicza się układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym jest zaś - stosownie do art. 3 pkt 12 ww. ustawy - przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. Nie może być zatem kwestionowane, że zakres ochrony zabytkowych układów urbanistycznych różni się od zakresu ochrony zabytków nieruchomych objętych wpisem indywidualnym. Jest mniej rygorystyczny, skoro obejmuje zachowanie elementów historycznego układu przestrzennego. Nie zmienia to jednak faktu, że może być w sposób niekontrolowany modyfikowany (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2684/17 - CBOSA). W zakres ochrony obszarowej zabytku wchodzi bowiem wygląd zewnętrzny budowli, określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem. W orzecznictwie sądowym jednolicie wskazuje się, że powyższe decyzje wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem przypadków, w których organ wydaje pozwolenie, a w jakich odmawia jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię badaniu i ocenie organów ochrony zabytków. W każdym przypadku ocena ta powinna opierać się na ustaleniu, jaki wpływ inwestycja będzie miała na wartości chronione w danym obszarze zabytkowym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r" sygn. II OSK 1441/11, LEX nr 1232718). Podkreślić przy tym trzeba, że decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega badaniu sądu jedynie w aspekcie formalno-prawnym, tj. zachowania przez organy reguł postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje spójność przedstawionej argumentacji (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1441/11 LEX nr 1232718; wyroki WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 37/14 LEX nr 1468410; z 11 marca 2014 r., VII SA/Wa 2606/13 LEX nr 1472100). Organy ochrony zabytków samodzielnie, jako wyspecjalizowane służby, są wprawdzie władne do zbadania robót objętych wnioskiem, niemniej badanie to pozostaje - w świetle art. 80 k.p.a. - pod kontrolą sądu, jeżeli nie zostało przeprowadzone wszechstronnie, z uwzględnieniem całości materiału dowodowego, wskazań wiedzy, a także doświadczenia życiowego. W konsekwencji, o przekroczeniu granic prawa do oceny dowodów można mówić zawsze wtedy, gdy organ pozostawi poza rozważaniami argumenty strony, lakonicznie odniesienie się do zarzutów odwołania, a także nie zestawi racjonalnie interesu strony z interesem społecznym. Tym samym sytuacja, w której organ mechanicznie i sztywno stosuje zasadę nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym, nie jest do zaakceptowania w państwie prawa. W każdym przypadku organ winien wykazać, że interes społeczny w świetle ochrony zabytków jest na tyle znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień, które - co wymaga podkreślenia - w niniejszej sprawie również związane są z interesem społecznym, skoro opisane roboty związane są z budową na tym terenie ogólnodostępnego kubaturowego parkingu podziemnego. Nie można ponadto pominąć, że zamiarem strony nie jest trwała rozbiórka pomnika, a więc definitywne usunięcie tego elementu z przestrzeni opisanego zabytkowego układu urbanistycznego, ale wyłącznie usunięcie na czas budowy planowanego parkingu podziemnego, a po zakończeniu inwestycji ustawienie w tej samej lokalizacji, z zachowaniem formy, i bryły. W rozpatrywanej sprawie nie zostało wykazane, że opisane roboty budowlane doprowadzą do takiego zakłócenia ww. układu urbanistycznego, czy naruszenia przypisywanych mu wartości zabytkowych, że nie da się go pogodzić z celem ochrony, zważywszy - co Sąd ponownie podkreśla - że sam pomnik nie jest przedmiotem ochrony indywidualnej. W niniejszej sprawie stanowisko organów nie tylko w tej kwestii jest zdawkowe i lakoniczne. Z uzasadnienia tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej wynika bowiem, że ograniczono ocenę wyłącznie do negowania rozwiązań zaproponowanych w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, skupiając się wyłącznie na ewentualnych zagrożeniach dla substancji budowlanej pomnika. Niemniej oczywiste jest, że każde rzetelne i kompleksowe opracowanie - za które jego autorzy ponoszą odpowiedzialność zawodową - winno wskazywać również hipotetyczne zagrożenia związane z planowanymi robotami budowlanymi, a także zauważone wady i uszkodzenia obiektu. Z tej przyczyny autorzy przedmiotowego projektu budowlanego wymienili - oprócz usterek schodów (na płytach okładzinowych) - stwierdzone podczas wizji wady pomnika (fotografie nr 1-5) polegające głównie na ubytkach na krawędziach i narożnikach bloków kamiennych, w tym również wypełnienie po uprzednim żyłowaniu w bloku kamiennym. Opisali szczegółowo sposób demontażu płyt oraz konieczność - ze względu na już stwierdzone, jak i ewentualne uszkodzenia - sporządzenie wykazu elementów niezbędnych do zakupu przed przystąpieniem do ponownego montażu przy uwzględnieniu pierwotnej kolorystyki granitu (przeprowadzenie badań petrograficznych w celu doboru właściwego materiału), a także wykonanie zdjęć każdego zdemontowanego elementu, w tym od strony płaszczyzn niewidocznych w celu zarchiwizowania i wykorzystania przy ponownym montażu. Opisano również szczegółowo sposób ponownego montażu obiektu. Pomimo tak szczegółowych i wieloaspektowych założeń przedstawionych w projekcie budowlanym, organy konserwatorskie wskazały jedynie ogólnie na ewentualną możliwość zdeformowania poszczególnych bloków i całej konstrukcji oraz problemy z odtworzeniem autorskiej kompozycji. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że podziela uzasadnione obawy Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w opisanym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą zatem postępowanie wyjaśniające i odniosą się wyczerpująco do powyższych kwestii, mając przy tym na uwadze, że - stosownie do ust. 3 art. 36 u.o.z. - pozwolenie może określać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s..a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt II zapadło na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy. ----------------------- # #