II OZ 269/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. K. i Z. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 760/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. K. i Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 lutego 2022 r., znak: KOA 5008/Ar/21 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 760/22, po rozpatrzeniu wniosku M. K i Z. T., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 lutego 2022 r., znak: KOA 5008/Ar/21. Sąd podał, że skarżący pismem z dnia 24 marca 2022 r. wnieśli skargę na ww. decyzję Kolegium, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 16 listopada 2021 r., nr 4/2021, ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie przedszkola miejskiego wraz zagospodarowaniem terenu sieciami: wodną, kanalizacyjną, elektryczną, gazową i telekomunikacyjną oraz miejscami postojowymi i drogą wewnętrzną na terenie działki nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] obręb [...] w [...]. W skardze zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podnieśli ponadto, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego otwiera drogę do wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Sąd uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja nim objęta nie ma przymiotu wykonalności. Decyzja określa tylko rodzaj możliwej do zrealizowania na danym obszarze inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a także linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.). Tym samym tego rodzaju decyzja nie daje inwestorowi prawa do rozpoczęcia prac budowlanych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Uprawnienie takie kreuje dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę i w stosunku do takiej decyzji strona skarżąca mogłaby (po uprzednim wykazaniu zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") ubiegać się o udzielenie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest bowiem wyłącznie etapem wstępnym do uzyskania pozwolenia na budowę, które wydawane jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego strona jest uprawniona do dochodzenia swoich praw. Decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, nie stwarza zatem realnych skutków w sferze praw i obowiązków stron postępowania. Tym samym, w ocenie Sądu, nie można stwierdzić na tym etapie postępowania zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący, wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Kwestionowanemu orzeczeniu zarzucili naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może mieć zastosowania do decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego z uwagi na to, że decyzji tej nie można przypisać cech wykonalności, podczas, gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę skarżący nie będą mieli możliwości ingerowania w planowaną inwestycję celu publicznego, w zakresie ustalonych w decyzji warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przedszkola miejskiego wraz zagospodarowaniem terenu sieciami, bowiem organ przy wydawaniu pozwolenia na budowę związany jest ustaleniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co ma znaczący wpływ na stan faktyczny i prawny nieruchomości skarżących i prowadzi do obniżenia jej wartości, skutkuje zatem wyrządzeniem szkody w majątku skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do udzielenia skarżącym tymczasowej ochrony sądowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Słusznie Sąd wskazał na charakter decyzji objętej wnioskiem. Cel tej decyzji ogranicza się do określenia, czy zamierzenie inwestycyjne może w ogóle być zlokalizowana na konkretnym terenie. Nie przesądza ona o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie zostanie zrealizowane. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy terenu nie uprawnia do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Takie skutki wywiera dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę, która wydawana jest w odrębnym postępowaniu na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (zob. postanowienia NSA: z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OZ 595/17; z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OZ 949/15; z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OZ 289/18). To w jej wydaniu należałoby ew. upatrywać niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W świetle powyższych uwarunkowań zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi aktu, który stwarzałby dla skarżących niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wprawdzie przedmiotowa decyzja wywołuje skutki materialnoprawne w postaci ukształtowania warunków lokalizacji inwestycji oraz uprawnienia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji umożliwiającej realizację danego obiektu budowlanego, lecz same te okoliczności nie wpływają bezpośrednio na prawa i obowiązki skarżących w zakresie własności nieruchomości. Ponadto, wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza, że inwestor uzyska pozwolenie na budowę. Także okoliczność związania organu architektoniczno-budowlanego przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę ustaleniami decyzji lokalizacyjnej sama w sobie nie przemawia za udzieleniem ochrony tymczasowej. Byt prawny decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę jest warunkowany istnieniem w obrocie prawnym decyzji lokalizacyjnej. Nadto, inne są przesłanki merytoryczne umożliwiające wydanie aktu, a inne warunkujące możliwość wstrzymania w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. Decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, nie stwarza realnych skutków w sferze praw i obowiązków stron postępowania. Co do zasady, ewentualnego istnienia niebezpieczeństw należy upatrywać na kolejnych etapach postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.