II OSK 3015/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 323/24 w sprawie ze skargi D. G. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 4 i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1. Wyrokiem z 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 323/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. G. obywatela Gruzji (dalej: "cudzoziemiec", "strona", "skarżący") na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził bezczynność Wojewody bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1); zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Wnioskiem z 4 lipca 2023 r. (data wpływu do organu) cudzoziemiec wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Organ, 23 sierpnia 2023 r. wezwał stronę do osobistego stawienia się w urzędzie. Dalej, 9 października 2023 r. poinformował m.in. o wszczęciu postępowania oraz treści art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska"). Wojewoda, 18 października 2023 r. i 8 grudnia 2023 r. w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c.") zwrócił się do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 30 stycznia 2024 r., a następnie wniosła skargę z 3 marca 2024 r. na bezczynność Wojewody. 2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 27 sierpnia 2024 r., WSA w Gliwicach uwzględnił, co do zasady, skargę. Zdaniem sądu pierwszej instancji za sprzeczne z dyrektywą 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE L. z 2011 r. nr 343, poz. 1; dalej: "dyrektywa 2011/98/UE"), należy ocenić praktycznie równoważne w skutkach rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.o.c.), ale nawet wielomiesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W ocenie sądu pierwszej instancji rozwiązania te nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia. Wyjaśniono, że art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie) i są bezpośrednio skuteczne. Zatem, WSA w Gliwicach uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, którą uwzględniono przy ocenie kontrolowanego postępowania Wojewody. WSA w Gliwicach wyjaśniając przedmiot regulacji ustawy o pomocy wziął pod uwagę, że ustawa ta określa zasady legalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 1). Zatem, warunek ten nie został spełniony w przypadku skarżącego, który jest obywatelem Gruzji. Zdaniem WSA w Gliwicach z akt sprawy wynika, że organ nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując obowiązku poinformowania strony dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze, że nie została wydana decyzja, zobowiązano Wojewodę do rozpatrzenia wniosku strony. Na zakończenie WSA w Gliwicach oddalił skargę w zakresie przyznanie stronie sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. co do punktów 1, 2 i 4 zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100d ust. 1 (a wcześniej w art. 100c ust. 1 specustawy ukraińskiej) jest sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, a zatem nie mogło znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a organ dokonał wadliwej interpretacji przepisów specustawy ukraińskiej, skutkującej przyjęciem, że nie rozpoczęły biegu terminy załatwienia sprawy; b) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 specustawy ukraińskiej poprzez błędną wykładnię tj. uznanie, że pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 specustawy ukraińskiej, a nie cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, co skutkowało błędnym uznaniem, że przepis art. 100d specustawy ukraińskiej nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem dotyczy ona obywatela Gruzji; c) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 specustawy ukraińskiej w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w zw. z art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE poprzez uznanie, że przepis art. 100d specustawy ukraińskiej nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie jako sprzeczny z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE; d) art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpośrednie zastosowanie normy art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, określającej maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę oraz bieg i sposób obliczenia tego terminu, podczas gdy dyrektywy są aktami adresowanymi do państw członkowskich, a jej przepisy zostały implementowane do krajowego porządku m.in. poprzez regulację wynikającą z art. 112a u.o.c.; e) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 specustawy ukraińskiej poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, gdy tymczasem na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął; f) art. 100d specustawy ukraińskiej w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że specustawa ukraińska ma zastosowanie tylko do obywateli Ukrainy, którzy przybyli do RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego kraju, a tym samym nie ma zastosowania do strony przeciwnej (będącej obywatelem Gruzji), co prowadzi do dyskryminacji i zróżnicowania sytuacji cudzoziemców - pod względem obywatelstwa - w stosowaniu rozwiązania legislacyjnego przyjętego w art. 100d specustawy ukraińskiej (a wcześniej w art. 100c specustawy ukraińskiej); 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 specustawy ukraińskiej poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona; b) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1- § 4 i § 5 w zw. z art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 112a ust. 1, ust. 2 u.o.c. poprzez: uwzględnienie skargi na bezczynność z uwagi na uchybienie terminom procesowym, podczas gdy w niniejszej sprawie zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. miał zastosowanie przepis szczególny art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.o.c., w odmienny sposób określający termin i jego bieg na załatwienie sprawy; przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co skutkowało uznaniem bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującej na terytorium RP, jak również konfliktem zbrojnym w Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, a to koniecznością uzupełnienia braków formalnych wniosku przez cudzoziemca, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy; c) art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2-3a, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 2a oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.o.c., poprzez przyjęcie, że: w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku przez cudzoziemca, podczas gdy termin na załatwienie sprawy z wniosku cudzoziemca o zezwolenie na pobyt czasowy nie rozpoczyna biegu od daty doręczenia żądania organowi administracji, lecz od dnia w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń, o których mowa w art. 112a ust. 2 u.o.c.; organ jest zobowiązany do dokonania formalnej kontroli poprawności wniosku złożonego przez cudzoziemca w terminach wynikających z k.p.a., podczas gdy żaden z tych przepisów nie ustanawia terminu, w jakim organ ma obowiązek wezwać cudzoziemca, aby ten uzupełnił braki podania, a jedynym terminem, którym organ jest związany w ramach sprawy administracyjnej o zezwolenie na pobyt czasowy jest termin 60 dni na załatwienie sprawy zezwolenia na pobyt cudzoziemca; d) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d specustawy ukraińskiej, względnie art. 35 § 1-§ 3 i § 5, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.o.c. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d specustawy ukraińskiej nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia; e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.o.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, pomimo, że na mocy art. 100d specustawy ukraińskiej nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy bezczynność nie wystąpiła; f) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 112a u.o.c. (z ostrożności) poprzez jego wadliwe zastosowanie skutkujące zobowiązaniem organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, podczas gdy stosownie do brzmienia art. 112a u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. co do punktów 1, 2, 4 i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. co do punktów 1, 2, 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. 4. Pismem z 19 sierpnia 2025 r. Wojewoda poinformował, że decyzją z 4 października 2024 r. udzielono stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 5.3. Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 100d specustawy ukraińskiej. 5.4. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24 - CBOSA). 5.5. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24 - CBOSA). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. 5.6. Równocześnie w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24 - CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). 5.7. Mając na uwadze zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24 - CBOSA). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854; dalej: "nowelizacja majowa"), nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.. 5.8. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 4 lipca 2023 r. W tym dniu oraz do dnia 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. też art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej). Z kolei od dnia 1 lipca 2024 r. do dnia wyrokowania przez WSA w Gliwicach (27 sierpnia 2024 r.) nie upłynął jeszcze podstawowy 60 dniowy termin na załatwienie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (art. 112a ust. 1 u.o.c.), a tym bardziej 4 miesięczny termin określony w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE. Zatem również w okresie od 1 lipca 2024 r. nie można mówić o bezczynności organu (według stanu na dzień wyrokowania przez WSA w Gliwicach). 5.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 4 i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w tej części. 5.10. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.