II SA/Bd 670/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejętą pod drogę część nieruchomości oddala skargę. Starosta Nakielski decyzją z dnia 17 października 2019 r., na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5 w związku z art. 12 ust. 4, art. 18 ust. 1, 1a, 1ei 1e oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t.Dz.U. z 2018 r., poz. 1474), zwanej dalej: "specustawą", art. 130 ust. 2, art. 132 ust. la i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.Dz.U. z 2018 r., poz. 2204), zwanej dalej: "u.g.n." oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej: "kpa": 1. Ustalił wysokość odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę S. z dniem 30 marca 2018 r. prawa własności działki nr [...] o powierzchni 0,0111 ha, położonej w obrębie S. , zapisanej na dzień 29 marca 2018 roku w księdze wieczystej nr [...] jako własność Izabeli i M. S., na kwotę [...]zł. 2. Nie powiększył wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości ze względu na niespełnienie warunków wskazanych w art. 18 ust. 1e, specustawy. 3. 'Stwierdził, że odszkodowanie podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami na rzecz R. S.A. oddział w Polsce. 4. Stwierdził, że zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. 5. Stwierdził, że do wypłaty odszkodowania zobowiązuje się Wójta Gminy S.. Powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji oparł o następujące ustalenia i rozważania: Dnia 6 grudnia 2017 r. Starosta Nakielski wydał decyzję nr ZRID/5/2017, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zwanej dalej również: "decyzją ZRID", 'Od której odwołał "się p. M. S., zwany dalej: "skarżącym'. Wojewoda Kujawsko Pomorski 30 marca 2018 roku wydał decyzję WIR.V.7821.2.2018.PP utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Nakielskiego, która stała się ostateczna z dniem wydania. Na podstawie decyzji ZRID/5/2017 z dnia 06 grudnia 2017 roku działka nr [...] o powierzchni 0,0111 ha, położona w obrębie S. , zapisana na dzień [...] marca 2018 roku w księdze wieczystej nr [...] jako własność I. i skarżącego, stały się z mocy prawa własnością Gminy S.. Wskutek dwukrotnych oględzin ustalono, że działka nr [...] zabudowana jest dwoma budynkami, w których odbywa się handel. Natomiast pozostała część działki pełni" funkcję parkingu o nawierzchni szutrowej w złym stanie technicznym. Teren działki częściowo utwardzony kostką polbruk oraz porośnięty roślinnością trawiastą. Oznaczona w projekcie podziału działka nr [...] stanowi poszerzenie istniejącej drogi - ulicy [...]. Teren działki stanowi parking, brak składników roślinnych. Na niewielkiej części przedmiotowej działki znajduje się nawierzchnia asfaltowa stanowiąca część ulicy [...]. Z operatu szacunkowego z dnia 18 sierpnia 2018 r. (klauzula aktualności z dnia 30 września 2019 roku) wynika, że wartość odtworzeniowa części nieruchomości, tj. działki nr [...] wynosi [...] zł. Na podstawie art. 150 ust. 3 u.g.n. "wartość odtworzeniową Określa się dla nieruchomości, które ze względu na rodzaj; obecne użytkowanie 'lub przeznaczenie nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego, a także jeżeli wymagają tego przepisy szczególne". Rzeczoznawca majątkowy w swoim operacie uzasadnia dlaczego określił wartość odtworzeniową nieruchomości: "Analizując rynek lokalny i regionalny gruntów nabywanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w okresie ostatnich trzech lat, nie stwierdzono transakcji, których przedmiotem byłyby działki" podobne do wycenianej, w części• z utwardzoną nawierzchnią. Z uwagi na brak na rynku sprzedaży nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, a tym samym brak możliwości określenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, określona zostanie jej wartość odtworzeniową". Wartość tę Starosta Nakielski przyjął jako podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. W toku postępowania Starosta Nakielski ustalił, iż księga wieczysta nr [...] obciążona jest hipoteką. Z art. 18 ust. Ic i l i specustawy, wynika, że jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Podmiot na rzecz którego ustanowiona została hipoteka, na żądanie organu, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ma obowiązek udzielenia informacji o wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Starosta Nakielski ustalił wysokość wierzytelności na podstawie zawiadomienia z banku R. S.A z dnia 01 lipca 2019 roku. W związku z powyższym odszkodowanie podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami na rzecz R. S.A. Wobec niespełnienia przesłanek z art. 18 ust. le specustawy, brak było warunków do powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Na skutek rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda Kujawsko — Pomorski, decyzją z dnia 3 czerwca 2020 r., na podstawie art. 138 & 1 pkt 2 kpa, w pkt 1) uchylił pkt 1 decyzji Starosty Nakielskiego z dnia 17 października 2019 r. i w tym zakresie ustalił odszkodowanie w kwocie [...]zł na rzecz skarżącego i I. S. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej za utracone prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] 0 powierzchni 0,01 11 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym S. , zapisanej w księdze wieczystej nr [...], która stała się własnością Gminy S. w związku z decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej gminnej polegającej na rozbudowie dróg gminnych - ulicy [...] i K. w S. , utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 30 marca 2018 r. znak: WIR.V.7821.2.20.18.PP; w pkt 2) uchylił pkt 3 decyzji Starosty Nakielskiego z dnia 17 października _2019 r. znak: SWG.683.2.2018.DSNM i tym zakresie ustalił odszkodowanie w kwocie [...]zł na rzecz R. z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na nieruchomości opisanej w pkt 1 decyzji, oraz ustalone w pkt" 1 decyzji odszkodowanie na rzecz skarżącego i I. S. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej pomniejszył o wartość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki, tj. o kwotę [...]zł oraz w pkt 3) utrzymał w mocy pozostałą część decyzji Starosty Nakielskiego z dnia 17 października 2019 r. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy po przytoczeniu dotychczasowego stanu faktycznego sprawy oparł o następujące ustalenia i rozważania: Skarżący od decyzji organu I instancji wniósł odwołanie. W piśmie z dnia 30 października 2019 r. skarżący- wskazał, że ze "względu na jego trudną sytuację finansową, skomplikowane zagadnienia związane z decyzją i krzywdzącą wycenę wnosi o przyznanie pomocy prawnej w celu odwołania się od decyzji o ustaleniu odszkodowania. Dalszym pismem z dnia 29 listopada 2019 r. skarżący wskazał, że jego wniosek o udzielenie pomocy prawnej • należało potraktować jako odwołanie od decyzji, albowiem z jego treści jednoznacznie wynikało, iż jest on niezadowolony z rozstrzygnięcia organu i kwestionuje je w zakresie krzywdzącej wyceny. Odwołanie zostało wniesione w terminie, jest przedmiotowo i podmiotowo dopuszczalne, a w konsekwencji podlega rozpatrzeniu. Zgodnie z art. 128 kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr Rady Gminy w S. z dnia 3 września 2015 r., wyceniana nieruchomość położona była w I strefie zurbanizowanej oraz strefie konserwatorskiej B. Dla I strefy zurbanizowanej ustalono kierunki rozwoju strefy - tereny zabudowy mieszkaniowej, usługowej, techniczno-produkcyjnej, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. W opisie przeznaczenia terenów dla tej strefy studium dopuściło lokalizację zabudowy: mieszkaniowej, zagrodowej, letniskowej, usługowej, terenów sportu i rekreacji, terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, ogrodów działkowych, cmentarzy, terenów zieleni urządzonej i wód. Mając na uwadze, iż przeznaczenie wycenianej nieruchomości w dniu wydania decyzji ZRID nie było tożsame z przeznaczeniem wynikającym z celu wywłaszczenia (przeznaczenie drogowe) biegła dokonała badania rynku celem ustalenia podstaw do zastosowania regulacji art. 134 ust. 4, wprowadzającej tzw. zasadę korzyści. Biegła przeprowadziła analizę rynku lokalnego nieruchomości drogowych na terenie powiatu nakielskiego w latach 2016-2018 w wyniku czego ustaliła, iż ceny na tym segmencie rynku kształtowały się na poziomie od 22,46 zł do 29,50 zł/lm2, średnio 27,11 zł/lm2. Badanie rynku nieruchomości o funkcji zabudowy mieszkaniowej i usługowej na terenie gminy S. w latach 2016-2018 wykazało, iż ceny osiągały na nim poziom od 14,37 do 61 ,35 zł/lm2, średnio 43,85 zł/lm2. Mając na uwadze powyższe biegła ustaliła, iż wartość nieruchomości należy określić w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym, albowiem przyjęcie przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia, tj. przeznaczenia pod drogi, nie zwiększa szacowanej wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości rynkowej zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (S 4 ust. 3 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zwanym dalej także "rozporządzeniem"). Biegła ustaliła, iż na badanym rynku cechami nieruchomości: wpływającymi na wysokość cen są lokalizacja, sąsiedztwo oraz uzbrojenie. Do porównań biegła przyjęła 4 nieruchomości z miejscowości S.. Po uwzględnieniu poprawek kwotowych, różnicujących wartość nieruchomości z uwagi na ich cechy rynkowe wartość 1 nr powierzchni gruntu określono na kwotę 53,88 zł, natomiast wartość gruntu wycenianej działki [...] 0 powierzchni 0,0111 ha na kwotę [...]zł. W toku oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 2 lipca 2018 r. ustalono, iż na nieruchomości w dniu wydania decyzji ZRID znajdowały się podlegające wycenie składniki budowlane w postaci nawierzchni asfaltowej o pow. 4,14 m2. Wartość w/w składników budowanych biegła oszacowała na kwotę 348,40 zł. Ostatecznie wartość odtworzeniową nieruchomości określono na kwotę [...] zł. Z uwagi na to, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, nie było rolą tego organu weryfikowanie tychże wiadomości specjalnych. Tym niemniej, obowiązek organów pierwszej oraz drugiej instancji stanowiła kontrola wyprowadzonych przez biegłego wniosków, w kontekście regulacji prawnej, która ma w sprawie zastosowanie, zachowania - wewnętrznej spójności logiki poczynionych ustaleń, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 695/08. Zdaniem organu odwoławczego, operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego W. K. został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak również nie zawiera niejasności ani pomyłek, które negatywnie wpływałyby na jego wartość dowodową. Posiada także wszystkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa; tym samym nie znaleziono podstaw do jego podważenia. Operat uwzględnia stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji ZRID. Organ odwoławczy tym samym podziela ustalenia organu pierwszej instancji co do wiarygodności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i przyznaje mu moc dowodową. Jednocześnie zasadnie orzeczono o odmowie powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. W sprawie nie wystąpiły bowiem przesłanki, o których stanowi art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy. Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Z tychże względów za nieskuteczny uznać należy zarzut odwołującego się dotyczący krzywdzącej wyceny. Skarżący nie doprecyzował w czym upatruje uchybień rzeczoznawcy majątkowego lub organu prowadzącego postępowanie, nie wskazał z jakich względów wycena jest w jego ocenie krzywdząca czy też odbiegająca od realiów rynkowych. Z tego względu podniesiony zarzut uznać należy za subiektywną ocenę odwołującego się, która z uwagi na brak merytorycznych przesłanek nie podważa wiarygodności sporządzonego w sprawie oszacowania. Organ I instancji zobowiązany był orzec o wysokości odszkodowania na rzecz skarżącego i I. S. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. W rozstrzygnięciu tego organu brakowało jednak wskazania podmiotu na rzecz którego ustalane jest odszkodowanie. Ponadto w zakresie rozstrzyganym w pkt 3 decyzji należało ustalić odszkodowanie na rzecz wierzyciela hipotecznego, do czego zobowiązuje art. 18 ust. 1 c specustawy oraz o tę kwotę pomniejszyć wysokość odszkodowania ustalonego na rzecz dotychczasowego właściciela, zgodnie z art. 18 ust. 1 a specustawy. Z racji dokonanego pomniejszenia wypłata odszkodowania następuje wyłącznie na rzecz wierzyciela hipotecznego. Nadto organ odwoławczy za zasadną uznał zmianę w zakresie określenia podmiotu będącego wierzycielem hipotecznym. W decyzji organu pierwszej instancji. :wskazano bowiem oddział zagranicznego przedsiębiorcy. Oddział zagranicznego przedsiębiorcy, jak oznaczono w Krajowym Rejestrze Sądowym występujący w niniejszym postępowaniu R. (S.A.) Oddział w Polsce, nie posiada osobowości prawnej. W kontekście posiadanej podmiotowości prawnej oddział nie jest odrębnym podmiotem w stosunku do jednostki macierzystej, lecz jest jej częścią. Oddział nie może być wierzycielem, którym pozostaje przedsiębiorca, w analizowanym przypadku przedsiębiorca zagraniczny. Z tego względu podmiotem uprawnionym do odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki jest R. . Rozstrzygnięcie wydano w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W skardze złożonej do Sądu, skarżący zaskarżył w całości powyższą decyzję o.(ąz poprzedzającą ją decyzję Starosty Nakielskiego z dnia 17.10. 2019 r., wnosząc o uchylenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie - na podstawie art. 200 p.p.s.a. kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a/ art.. 7, art. 77 S 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie przejawiającej się w uznaniu, że operat szacunkowy wyceny nieruchomości ustalającej tym samym wysokość odszkodowania jest rzetelny, pełny, podczas gdy biegła błędnie oceniła Wartość nieruchomości, jej cenę rynkową, nie zważając na to, iż pozbawienie części gruntu przy budynku (lokalu usługowym) przeznaczonego na inwestycję, prowadzenie działalności gospodarczej znacznie zmniejsza' wartość rynkową całej nieruchomości, b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez niepodjęcie przez organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a/ art. 175 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie do przedmiotowej sprawy, bowiem rzeczoznawca wykonał operat szacunkowy niezgodnie ze standardami zawodowymi, b/ 154 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie, do stanu faktycznego sprawy, albowiem przy błędnej ocenie stanu faktycznego organ błędzie ustalił wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości, c/ 128 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie do przedmiotowej sprawy, bowiem odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość odpowiadać powinno wartości utraconych praw, d/ art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że słusznym odszkodowaniem za wywłaszczoną nieruchomość jest kwota [...]zł, w przypadku gdy skarżący nie wyrażał zgody na przejęcie jego nieruchomości, zaś aby uzyskać wartość nieruchomość sprzed wywłaszczeniem musiałby zakupić nieruchomość sąsiednią za ceną 600 tys. zł. W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje: Organy błędnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, albowiem podział działki nr [...] stanowczo zaniżył wartość wywłaszczonej nieruchomości. Działka [...] stanowiła jedność. W 2011 roku skarżący zakupił nieruchomości lokalowe wraz z gruntem w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Pozbawienie mnie gruntu wpłynęło nie tylko na wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości, ale też na wysokość uzyskiwanych dochodów uwagi na pomniejszenie parkingu co wpłynęło najmniejszy dostęp klientów do lokalu handlowego. Odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości ma bowiem za zadanie rekompensować wartość utraconego prawa, a nie szkody wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 128 ust. 1 u.g.n., odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość odpowiadać powinno wartości utraconych praw. Organy błędnie nie uwzględniły, iż na skutek wywłaszczenia utraciła wartość całe należące do skarżącego nieruchomości. Zgodnie z art. 21 Konstytucji RP odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczanej nieruchomości, umożliwiając odtworzenie rzeczy, którą wywłaszczony utraci! lub w szerszym ujęciu pozwolić wywłaszczonemu odtworzyć jego sytuację majątkową, jaką miał przed wywłaszczeniem. Nie można wymagać aby osoba prywatna - podatnik podatku od towarów i usług, która tak czy inaczej partycypuje w planowanej inwestycji (płacąc podatki oraz inne daniny publicznoprawne), musi dla dobra wspólnego godzić się na degradację własnego majątku i otrzymanie odszkodowania nie ekwiwalentnego Zasadą konstytucyjną, która przemawia za pełną ekwiwalentnością odszkodowania, jest wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Słuszne odszkodowanie, którego skarżący nie uzyskał, to odszkodowanie sprawiedliwe, które jest ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność (zob. orzeczenie TK z 08.05.1990 r., KI 190, OTK1990, nr 1, poz. 2). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego odszkodowanie powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (orzeczenie TK z 19.06.1990 r., sygn. akt K 2/90, OTK 1990, nr 1, poz. 2). Zasadą jest, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości odebranych praw. Odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości ma bowiem za zadanie rekompensować wartość utraconego prawa, a nie szkody wynikłe wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie bowiem z art: 128 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość odpowiadać powinno wartości utraconych praw. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powyższego stanowiska wskazano, co następuje: Organy zasadnie ustaliły odszkodowanie w wysokości wartości utraconej części nieruchomości, nie powiększając go o wysokość innych szkód poniesionych (ewentualnie) w związku z przejęciem nieruchomości na skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Na podstawie przepisów specustawy wydawana jest decyzja ustalającą wysokość odszkodowania z tytułu utraty własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającego wartości odjętych praw. Ustalając wysokość odszkodowania za nieruchomość organ bierze pod uwagę stan i wartość nieruchomości (art. 18 ust. 1 specustawy). Na mocy art. 128 ust. 1 u.g.n., stosowanego w związku z odesłaniem zamieszczonym w art. 23 specustawy, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Analiza wskazanych przepisów dowodzi, - iż ustawodawca pozostawił organowi administracji działającemu w oparciu o regulację art. 12 ust. 4 a specustawy kompetencję do ustalenia na rzecz wywłaszczonego odszkodowania równego wartości utraconego prawa. Słuszność zaprezentowanego stanowiska podzielana jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, iż powiązanie przepisów art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a specustawy wyraźnie wskazuje, że ustalając wysokość odszkodowania za nieruchomość organ (...) musi brać pod uwagę takie parametry jak: stan i wartość rynkową nieruchomości (z określonych dat). Żaden zaś z przepisów prawa nie przewiduje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (vide: NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt J OSK 990/11, podobnie wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 460/14). Judykatura akcentuje również, iż wysokość odszkodowania ustalana jest według wartości nieruchomości i następnie może być powiększona jedynie ze względu na okoliczności określone w art. 18 ust. le i lf specustawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2016 r. sygn. akt Il SA/Kr 797/16). W tym stanie rzeczy ujemne skutki jakie następują na nieruchomościach sąsiednich, nie mogą być uwzględnione przez organ wydający decyzję o wysokości odszkodowania za wywłaszczenie. Odszkodowanie za wywłaszczenie odnosi się tylko do wywłaszczanej nieruchomości, a więc tego, co zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu zostaje odjęte z majątku wywłaszczanego. Gdyby przyjąć, iż w odszkodowaniu za wywłaszczoną część nieruchomości mieszczą się wszystkie przyszłe szkody jakie powstaną na pozostałej części nieruchomości, to wówczas należałoby zaspokoić wszelkie przyszłe roszczenia, których obecnie nie można przewidzieć. Tak ustalone odszkodowanie byłoby sprzeczne z przepisami specustawy drogowej i ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem stanowiłoby "zryczałtowane" odszkodowanie za wszystkie ujemne wpływy inwestycji zrealizowanej na wywłaszczonej części. Odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną może natomiast obejmować wyłącznie tę nieruchomość, a nie żadne inne straty, takie jak spadek wartości lub utratę pożytków z jej pozostałej części czy uciążliwości i szkody spowodowane wywłaszczeniem i lokalizacją drogi (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt Il SA/Gd 444/14). W obowiązującym stanie prawnym odszkodowanie przysługuje więc za odjęcie prawa własności w drodze wywłaszczenia, a ustalane jest na podstawie rynkowej wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot wywłaszczenia. Odszkodowanie nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia. Podkreślić bowiem należy, iż wartość szkody jest niejednokrotnie większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż m.in. obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje również: utracone korzyści, koszty przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są jednak różnymi kategoriami, a odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość rekompensuje jedynie wartość nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 S 2 ustawy z dnia 25 lipca-•2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 S 1' ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed- Sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a. ľ , nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu; oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy, działka nr [...] 0 powierzchni 0,0111 ha, objęta inwestycją realizowaną na podstawie decyzji ZRID, stała się własnością Gminy S.. Stosownie do treści art. 134 ust. 1 u.g.n., który na mocy art. 12 ust. 5 specustawy, ma zastosowanie do ustalenia odszkodowania, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości. Przepis art. 134 ust. 2 u.g.n., stanowi natomiast, iż przy określaniu wartości "rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartość nieruchomości wywłaszczonej określa rzeczoznawca, sporządzając operat szacunkowy, na którego podstawie organ I instancji ustala odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Rzeczoznawca ten, na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n., dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy. Szczegółowe zasady określenia wartości rynkowych nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania regulują przepisy rozporządzenia (cytowanego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego). Organy administracji ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego, W. K., uznając sporządzony przez nią operat szacunkowy za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek, ani istotnych braków, czy niejasności. Rzeczoznawca trafnie, biorąc pod uwagę prawidłowo ustalony przez organy stan faktyczny sprawy, dokonała analizy rynku nieruchomości nabywanych pod drogi na terenie powiatu nakielskiego, stwierdzając, że jest on słabo rozwinięty, biorąc pod uwagę również okoliczność sporadycznego zawierania umów na warunkach rynkowych oraz faktu występowania umów na mocy których nabycie odbywało się za przysłowiową złotówkę, bądź całkowicie nieodpłatnie i dlatego też transakcje te nie zostały wzięte pod uwagę. Jak wynika z operatu, na rynku lokalnym i regionalnym gruntów nabywanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w okresie ostatnich trzech lat, nie stwierdzono transakcji których przedmiotem byłyby działki podobne do wycenianej, w części z utwardzoną nawierzchnią. Z uwagi na brak na rynku sprzedaży nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, a tym samym brak możliwości określenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, rzeczoznawca zdecydowała się określić wartość odtworzeniową nieruchomości, czego - analizując całokształt uwarunkowań wskazanych w operacie— nie można było zakwestionować. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. .84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organy administracji została dokonana w możliwym zakresie bez przekroczenia granicy oceny merytorycznej zasadności operatu, która wymaga posiadania wiadomości specjalnych. Skarżący nie podważyli opracowanego w sprawie operatu, w szczególności nie wykazując jego wadliwości. Nie przedłożyli. również jakichkolwiek dowodów, które podważałyby zasadność wniosków przyjętych przez rzeczoznawcę, a w szczególności kontroperatu. .W tych warunkach, należało uznać, że zagadnienie zasadności wyliczenia wartości odszkodowania zostało w sposób 'prawidłowy orzeczone przez organy. Wobec bezspornej w sprawie okoliczności, że wartość hipoteki ustanowionej na -wywłaszczonej nieruchomości- przekracza wysokość' ustalonego za nią odszkodowania, prawidłowo też orzeczono o odszkodowaniu dla wierzyciela hipotecznego zgodnie z art. 12 ust. 4 f; art. 18 ust.- 1 a, b i c specustawy. Należało również uznać że organy w sposób prawidłowy nie uwzględniły możliwości powiększenia odszkodowania o dodatkową kwotę 5%, na podstawie art. 18 ust. 1 e pkt. 3 specustawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy zauważyć, że są całkowicie niezasadne. Skarżący kwestionuje rzetelność i pełność operatu w zakresie przyjęcia ceny rynkowej, zarzucając, jak wskazał brak rozważenia, że: "pozbawienie części gruntu przy budynku (lokalu usługowym) przeznaczonego na inwestycję, prowadzenie działalności gospodarczej znacznie zmniejsza wartość rynkową całej nieruchomości". W tak zredagowanym zarzucie pkt 1 a/ skargi można jedynie domyślać się, że skarżący kwestionuje brak powiększenia wartości wywłaszczonej działki [...] o kwotę zmniejszenia się wartości jak to określił: "całej nieruchomości", a więc nawiązuje do tej części działki (działka 3. ), która pozostała mu po dokonanym podziale całej wcześniejszej jego nieruchomości, tj. działki [...], decyzją ZRID. Ustosunkowując się do tak postawionego zarzutu, należy wskazać, ze brak jest podstaw prawnych do tego by wartość wywłaszczonej nieruchomości uwzględniała również ewentualną kreowaną przez stronę utratę wartości pozostałej po podziale nieruchomości. Brak jest też podstawy prawnej do czynienia obliczeń na okoliczność, czy i w jakim stopniu zmniejszył się zysk lub obroty skarżącego wskutek podziału jego nieruchomości na potrzeby wywłaszczenia. Przyjęcie więc przez rzeczoznawcę elementów wyliczenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, które określił w operacie są prawidłowe. Pozostałe zarzuty skargi, stanowią w istocie rozwinięcie i nawiązanie do powyżej przedstawionego zarzutu. Wbrew jednak wytykom strony, stan faktyczny sprawy został ustalony w wystarczającym stopniu, skarżący nie wykazał podnoszonego faktu niezgodności operatu ze standardami zawodowymi, ani też naruszenia wskazanych w skardze przepisów kpa, u.g.n., w tym art. 21 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że w takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Natomiast ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Oznacza to, że w specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W sytuacjach kolizji interesu publicznego i indywidualnego, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1), prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i - zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, dążąc do zrealizowania istotnych celów publicznych, wśród których znajduje się między innymi potrzeba modernizacji istniejących dróg publicznych. Powyższa regulacja mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., Il OSK 3586/19, LEX nr 2825620; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 lutego 2022 r., sygn.. akt Il SA/Bd 973/21). W tych warunkach wszystkie zarzuty skargi należało uznać za niezasadne. Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.