IV SAB/Po 168/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi W. S., w imieniu którego działa przedstawiciel ustawowy M. S. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Policji do załatwienia sprawy z wniosku W. S., w imieniu którego działa przedstawiciel ustawowy M. S., z dnia 8 lipca 2025 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w pkt 1; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego W. S., w imieniu którego działa przedstawiciel ustawowy M. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 1 sierpnia 2025 roku W. S., reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego M. S. (dalej: skarżący lub wnioskodawca), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Komendanta Policji (dalej: organ lub Komendant Policji) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z akt administracyjnych sprawy wynikał następujący stan faktyczny: W dniu 8 lipca 2025 r. wnioskodawca za pośrednictwem platformy ePUAP wystosował wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez stwierdzenie, czy Komendant Policji odnotował wykroczenia polegające na niestosowaniu się przez kierujących do znaku B-20 umieszczonego przed przejazdem kolejowym zlokalizowanym w km 237,516 LK nr [...], w ciągu drogi powiatowej nr [...] (ul. [...] w L.), w zakresie czasowym od 1 września 2008 r. do 16 czerwca 2025 r., a jeśli tak to: a) w przypadku ukarania mandatem karnym udostępnienie jego skanu oraz podanie informacji czy został on uchylony; b) w przypadku wniosku o ukaranie udostępnienie go oraz przesłanie wszystkich orzeczeń kończących postępowanie w danej instancji, jak również informacji czy orzeczenia te są prawomocne. W odpowiedzi na wniosek Komendant Policji w piśmie z dnia 16 lipca 2025 r. wskazał, że nie prowadzi rejestru czynności prowadzonych w sprawach o wykroczenie oraz nałożonych w drodze mandatu karnego grzywien wyszczególnionego przez skarżącego konkretnego przepisu prawa. Wobec powyższego wnioskodawca wniósł skargę na bezczynność Komendanta Policji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając mu jednocześnie naruszenie: - art. 4 ust. 3 w zw. z art. 9 zdanie 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 90, dalej: u.d.i.p.) w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), per analogiam w zakresie, w jakim przepisy te, w przypadku gdy organ nie posiada żądanej informacji, nakładają na niego obowiązek jasnego poinformowania strony o tym fakcie, oraz uwiarygodnienia takiego stanu rzeczy, poprzez niezastosowanie się do tych przepisów i przekazanie wnioskodawcy oświadczenia, z którego wynika jedynie, że organ nie prowadzi odrębnego rejestru, który by zawierał wnioskowane informacje, a nie, że organ nie posiada tych informacji; - art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te przewidują prawo do informacji, które można ograniczyć jedynie w ściśle określonych sytuacjach, poprzez bezpodstawne i pozaprawne ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji; - art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, poprzez nieudzielenie mojemu synowi informacji, która z mocy prawa podlegała udostępnieniu, a w konsekwencji bezpodstawne i pozaprawne naruszenie prawa człowieka do informacji; - art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p, w zakresie, w jakim przepisy te, w przypadku gdy informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, nakładają na organ obowiązek rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni, poprzez przekroczenie tego terminu. Skarżący wniósł jednocześnie o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w trybie określonym w przepisach u.d.i.p. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt ze stwierdzeniem prawomocności orzeczenia. Wniesiono także o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z utrwalonym w sądownictwie administracyjnym poglądem, bezczynność na gruncie u.d.i.p. to nie tylko "milczenie" organu, ale również brak podjęcia przez organ właściwej reakcji w stosunku do wniosku, tj. nieudostępnienie przez organ informacji, przy jednoczesnym braku działania przewidzianym w ustawie (np. wydanie decyzji odmownej lub umarzającej postępowanie, wydanie aktu o nałożeniu opłaty za udostępnienie informacji, lub przedłużenie terminu rozpoznania wniosku w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zdaniem skarżącego informacja o tym, czy organ wykrył określone wykroczenia, jest informacją o działalności tego organu, co oznacza, że stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i informację w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślono także, że wniosek nie został rozpatrzony w terminie 14 dni, co świadczy o bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu wniosek został prawidłowo rozpoznany w trybie przepisów u.d.i.p. Wskazano, że udzielenie informacji nastąpiło w formie pisemnej odpowiedzi, jako czynności materialno-technicznej wyjaśniającej, że organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji, gdyż ich nie gromadzi. Komendant Policji odwołał się także do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którego poglądem prawidłowym działaniem podmiotu w sytuacji, gdy nie jest on w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, jest udzielenie pisemnej odpowiedzi wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji. Takie działanie organu stanowi udzielenie informacji publicznej, ponieważ informuje on wnioskodawcę o tym, że w miejscu, do którego złożył wniosek - nie ma żądanych informacji (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. III OSK 6612/21) Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV tutejszego Sądu z dnia 25 sierpnia 2025 r. sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także brak efektywnych działań w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać należy, że istotną kwestią z punktu widzenia bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Powyższe determinuje również zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlegała załatwieniu w określonej przez ustawodawcę formie i czy nastąpiła w tym zakresie bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej załatwienia. Bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępniania informacji publicznych. Podkreślenia przy tym wymaga, że u.d.i.p. reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Komendant Policji stanowi podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (zob. wyroki WSA w Poznaniu z 22 listopada 2024 r., sygn. II SAB/Po 134/24; 27 lutego 2025 r., sygn. IV SAB/Po 188/24, wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636 ze zm., dalej: ustawa o Policji) nie ulega wątpliwości, że Policja jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne w zakresie m.in. ochrony życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych, wykrywania przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców czy przetwarzania informacji kryminalnych, w tym danych osobowych. Spełniony zatem został zakres podmiotowy, odnoszący się do wykonywania zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Zdaje się także, że poza sporem jest również zakres przedmiotowy wniosku. Komendant Policji nie wskazał bowiem wprost, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, jednak przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) w przedmiocie czynności, które powinien podjąć podmiot zobowiązany w przypadku nieposiadania informacji publicznej objętej żądaniem wniosku. Zdaniem Komendanta należało jedynie powiadomić pisemnie wnioskodawcę, że organ nie jest w posiadaniu przedmiotowych informacji. Przyjąć zatem należało, że informacje objęte żądaniem wniosku skarżącego stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W szczególności znaczenie ma tutaj art. 6 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje: o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw oraz o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, lit. d, lit. e i lit. f u.d.i.p.), a także o danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2024 r. poz. 17) oraz treści wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, lit. b i lit. c u.d.i.p.). Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że informacje o odnotowanych wykroczeniach, mandatach karnych czy powiązanych z nimi orzeczeniach sądowych, stanowią informację publiczną w rozumieniu przytoczonych wyżej przepisów u.d.i.p. Powyższemu zdaje się nie zaprzeczać także w niniejszej sprawie Komendant Policji. Kwestią sporną pozostaje jednak kwestia udostępnienia przedmiotowych informacji publicznych. W odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej Komendant Policji wskazał, że nie prowadzi rejestru czynności prowadzonych w sprawach o wykroczenie oraz nałożonych w drodze mandatu karnego grzywien wyszczególnionego przez wnioskodawcę (skarżącego) konkretnego przepisu prawa. Trafnie jednak zauważył skarżący w skardze, że nieprowadzenie rejestru zawierającego określone informacje, a nieposiadanie tych informacji, to dwie odrębne kwestie. Przepisy prawa nie nakazują organom Policji prowadzenia rejestrów wykroczeń polegających na niestosowaniu się przez kierujących do konkretnego znaku (w niniejszej sprawie: [...]) umieszczonego w konkretnych miejscach (w niniejszej sprawie: przed przejazdem kolejowym zlokalizowanym w km 237,516 LK nr [...], w ciągu drogi powiatowej nr [...]). Nie oznacza to jednak, że organy Policji nie dysponują tymi informacjami – mającymi walor informacji publicznej. Zgodnie z przytoczonym wcześniej art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji do podstawowych zadań Policji należy wykrywanie wykroczeń i ściganie ich sprawców. W przypadku kierowania wniosków o ukaranie i karania mandatami karnymi koniecznym elementem jest opis zachowania osoby popełniającej wykroczenie, w szczególności podanie miejsca i czasu czynu zabronionego. Bez powyższego opisu zachowania nie sposób przypisać ewentualnemu sprawcy odpowiedzialności za wykroczenie. Z tego względu nie sposób uznać, że Komendant Policji nie posiada informacji dotyczących popełnionych wykroczeń i ściganych sprawców tychże wykroczeń. Skoro stwierdzono zatem, że w niniejszej sprawie adresat wniosku (Komendant Policji) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji oraz, że przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej (informacje o popełnionych wykroczeniach), a także, że żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, to zbadać następnie należałoby, czy przedmiotowa informacja to informacja prosta czy przetworzona, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione oraz, czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Komendant Policji powinien był zatem zbadać czy informacja publiczna, o której udostępnienie wnosi w niniejszej sprawie skarżący, ma charakter informacji prostej czy informacji przetworzonej. Ustawodawca nie uregulował definicji informacji przetworzonej. Przyjmuje się, że informacja przetworzona to informacja publiczna, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Opracowaniu tej informacji musi towarzyszyć wysiłek intelektualny, konieczny w procesie przetwarzania informacji, którego miernikiem powinno być kryterium złożoności zastosowanych środków, technik i metod koniecznych dla wykreowania tej nowej informacji (zob. E. Jarzęcka-Siwik [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, LEX/el. 2025, art. 3.). Mając powyższe uwagi na względzie, Komendant Policji powinien także zastosować się do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z brzmieniem którego prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Co istotne, brak szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej, w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Dlatego każdorazowo podmioty zobowiązane w przypadku uznania, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, powinny wzywać wnioskodawców do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji. Jednocześnie konsekwencją proceduralną i materialnoprawną stwierdzenia braku takiego interesu powinno być wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 marca 2025 r., sygn. II SAB/Kr 252/24). Przenosząc zatem powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, uznać należało, że Komendant Policji nie wykazał, że nie posiada żądanej informacji publicznej. Co więcej, nie dokonał także oceny czy przedmiotowa informacja stanowi informację prostą czy informację przetworzoną oraz nie podjął kolejnych niezbędnych czynności, przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Powyższe równoznaczne jest z pozostawaniem Komendanta Policji (podmiotu zobowiązanego) w stanie bezczynności. Dlatego też Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). W związku z powyższym przyjęto, że w dacie orzekania przez Sąd organ pozostawał w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, co spowodowało także konieczność zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w trybie przewidzianym w u.d.i.p. (pkt 1 sentencji wyroku), o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Podkreślenia jeszcze wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność Sąd nie może określić, w jaki sposób adresat wniosku powinien załatwić sprawę. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. Na tym etapie postępowania poza kompetencjami Sądu pozostaje ingerencja w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia wynikające chociażby z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zatem organ pozostaje w bezczynności, przy czym nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a (pkt 4 sentencji wyroku). Sąd zobowiązał organ do zwrotu 100 zł (wysokość wpisu sądowego od skargi) na rzecz skarżącego, tytułem zwrotu kosztów postępowania.