II OZ 1611/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D.M. i M.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 546/25 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi D.M. i M.M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2025 r., znak DOR.7200.160.2024.JSK w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 546/25, odmówił wstrzymania wykonania decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 maja 2020 r., nr WOA.7721.242.2011.VIK w sprawie ze skargi D.M. i M.M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 lutego 2025 r., znak DOR.7200.160.2024.JSK w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") postanowieniem z 7 lutego 2025 r., znak DOR.7200.160.2024.JSK, utrzymał w mocy własne postanowienie z 17 stycznia 2025 r., znak DOR.7200.160.2024.JSK, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ZWINB) z 7 maja 2020 r., mocą której organ ten uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z 17 lutego 2020 r. oraz nałożył na D.M. i M.M. obowiązek doprowadzenia dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid. nr [...] z obrębu [...], przy ul. S. [...] w G. do stanu zgodnego z prawem, w tym z wszystkimi warunkami określonymi w decyzji Burmistrza Gminy G. z 22 maja 2007 r. W piśmie z 15 kwietnia 2025 r. skarżący złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania w całości decyzji ZWINB z 7 maja 2020 r., wskazując że jej wykonanie wywoła znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Skarżący dodali, że decyzja ta nie wskazuje konkretnych prac budowlanych, jakie powinny być dokonane, co stanowi jedną podstaw wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, że de facto wykonanie decyzji w tym kształcie spowoduje konieczność rozbiórki nadbudowy budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że użyty w treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować w powiązaniu z art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i art. 135 p.p.s.a., które regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Zatem pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. Nie umożliwia to jednak, w ocenie Sądu, wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia orzekającego o nałożeniu określonych obowiązków i doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy przedmiotem rozpatrywanej skargi jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest bowiem w obu aktach administracyjnych tożsamości w zakresie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Sąd stanął na stanowisku, że kontrola legalności postanowienia dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji merytorycznej, nie rozciąga się na badanie przesłanek zastosowania na podstawie art. 135 powołanej ustawy środków w niej przewidzianych w stosunku do decyzji ZWINB z 7 maja 2020 r. Postanowienie w kwestii odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie rozstrzygnięciem formalnym, w którym ocenie podlegają przesłanki procesowe, podczas gdy kontrola legalności decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, obejmuje nadto ocenę przesłanek materialnoprawnych. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli D.M. i M.M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając w całości postanowienie zarzucono mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 i 135 p.p.s.a. przez błędną wykładnię, iż w ramach rozpoznania skargi do sądu administracyjnego na odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, jako iż nie mieści się w zakresie pojęcia "tej samej sprawy", wówczas gdy sąd administracyjny jest uprawniony w takim przypadku do wstrzymania takowej decyzji, jako mieszczącej się w granicach "tej samej sprawy". Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji ZWINB z 7 maja 2020 r., nr WOA 7721.242.201 l.MK. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, przy czym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, co do uwzględnienia argumentacji prezentowanego w dotychczasowym orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym w sytuacji zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia procesowego i wniesienia o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, postanowienie o charakterze procesowym nie ma cechy wykonalności, w związku z tym nie może być wstrzymane jego wykonanie, natomiast co do możliwości wstrzymania wykonania merytorycznej decyzji organu I instancji uznaje się brak tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co w konsekwencji oznacza, że decyzja ta nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w postępowaniu, w którym zaskarżono postanowienie procesowe. Wobec zarzutów zażalenia trzeba wskazać na konieczność odróżnienia orzeczeń w sprawie stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia nieważności a odmowy wszczęcia samego postępowania w tym przedmiocie. Odmienność polega na tym, że decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym oraz postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W zaskarżonym postanowieniu GINB nie odnosił się bowiem do kwestii nałożenia na skarżących określonych obowiązków, a jedynie stwierdził, że istnieją przeszkody prawne do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest zatem tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja ZWINB z 7 maja 2020 r. nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. (por. postanowienie NSA z 6.10.2022 r., II OZ 586/22). Rozstrzygnięcia te, choć ze sobą związane, wydane zostały w dwóch odrębnie toczących się postępowaniach, jedno w trybie zwykłego postępowania administracyjnego, zaś drugie jako rozstrzygnięcie procesowe odmawiające wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym. (por. postanowienie NSA z 12.03.2024 r., I GZ 57/24) Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś zarzuty sformułowane w zażaleniu okazały się bezzasadne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.