III SA/Wr 243/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Asesor WSA Aneta Brzezińska, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] D. S.A. z/s we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2023 r. nr SKO E 4112/3/23 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi P. S.A. z siedzibą we W. (dalej: Strona, Skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia 14 lutego 2023 r. numer SKO E 4112/3/23, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Wrocławia (dalej: organ I instancji) z dnia 4 stycznia 2023 r. numer WZN-DE.3160.2.15.2023.RK, WZN-DE.3160.8.77.2022.RK odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Wrocławia, będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, wystawił 20 września 2022 r. na Skarżącego tytuł wykonawczy o numerze SG/35/2022 obejmujący opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (z terminem płatności w dniu 31 marca 2018 r.) i skierował ją do postępowania egzekucyjnego. W dniu 10 października 2022 r. Strona wniosła zarzuty na postępowanie egzekucyjne, wskazując na niedopuszczalność egzekwowania powyższej opłaty w trybie egzekucji administracyjnej z powodu jej cywilnoprawnego charakteru, wygaśnięcie egzekwowanej należności poprzez dokonane przez zobowiązanego potrącenia (zdaniem strony przysługiwała jej wobec gminy wierzytelność z tytułu obniżenia wartości nieruchomości ze względu na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość położona we W. przy "ul. [...]") oraz na przedawnienie egzekwowanego obowiązku (opłata za rok 2018 r. przedawnia się zdaniem Strony po upływie 3 lat na podstawie art. 118 k.c.). Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2023 r. WZN-DE.3160.2.14.2023.RK, WZN-DE.3160.8.77.2022.RK organ I instancji oddalił zarzut wygaśnięcia obowiązku w zakresie zarzutu drugiego i trzeciego zarzutu. A organ II instancji utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Strona złożyła skargę do tutejszego Sądu, która zarejestrowana jest pod sygn. akt III SA/Wr 242/23. Z kolei postanowieniem z dnia z dnia 4 stycznia 2023 r. numer WZN-DE.3160.2.15.2023.RK, WZN-DE.3160.8.77.2022.RK organ I instancji wskazał, że przesłanka niedopuszczalności egzekucji nie jest ujęta w katalogu zarzutów określonych w art. 33 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.- dalej jako u.p.e.a.) lecz jest okolicznością wymienioną w art. 59 § 1 u.p.e.a. i rozpoznając przesłanki wymienione w tym przepisie odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej organ zgodził się ze Stroną, że przedmiotowa opłata ma charakter cywilnoprawny, jednakże ze względu na to, że jest ona nakładana w trybie decyzji administracyjnej, podlega ściągnięciu w drodze egzekucji administracyjnej. W zażaleniu na to postanowienie Strona podtrzymała zarzuty i rozwinęła swoją argumentację, wskazując m.in. na brak przepisu szczególnego poddającego przedmiotowy typ należności ściąganiu w trybie egzekucji administracyjnej i powołała się na podobieństwo tej opłaty do opłaty określonej w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 916). Po rozpatrzeniu zażalenia Strony na powyższe postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 lutego 2023 r. numer SKO E 4112/3/23 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ ten powołał się na treść przepisów art. 59 § 1 i § 2 u.p.e.a. i stwierdził, że nie zostały one naruszone przez organ I instancji. W szczególności wskazał, że jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza prawidłowość stanowiska organu I instancji odnośnie podlegania przedmiotowej opłaty egzekucji administracyjnej, a nie sądowej. W skardze do tutejszego Sądu Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: - naruszenie przepisów postępowania mające istotne wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. i art. 33 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. w zw. z art. 758 k.p.c. wyrażające się w przyjęciu, że opłata za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, która ma charakter cywilnoprawny, czyli wynika ze stosunku z zakresu prawa cywilnego podlega egzekucji w trybie administracyjnym w sytuacji, gdy w myśl przepisów k.p.c. sprawy egzekucji zobowiązań wynikających ze stosunków z zakresu prawa cywilnego należą do właściwości sądów rejonowych i działających przy tych sądach komorników, a nie organów egzekucji administracyjnej, a tym samym nie jest dozwolona egzekucja opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności poprzez egzekucję administracyjną, a także naruszenie przedmiotowych przepisów poprzez uznanie, że organy administracyjne mają kompetencję do egzekucji opłaty z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sytuacji, gdy art. 2 u.p.e.a. nie wskazuje, że egzekucja wskazanej opłaty należy do kompetencji organów wskazanych w tej ustawie; - naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 118 k.c. w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2015 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1314 ze zm., dalej jako: u.p.p.u.w.) wyrażające się w przyjęciu, że roszczenie każdej z rat dotyczących opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego we własność przedawnia się z upływem 10 lat (teraz 6 lat) w stosunku do każdej z rat, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna prowadzić do konkluzji, że opłata z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania we własność w zakresie każdej z rat powinna przedawniać się z upływem lat 3 jako roszczenie okresowe bądź związane z działalnością gospodarczą w ramach dominium przez właściciela nieruchomości jakim jest Skarb Państwa czy też jednostka samorządu terytorialnego, co potwierdził TSUE w wyroku z dnia 25 lutego 2021 r. (C-604/19) w zakresie podatku VAT; - naruszenie art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. w związku z art. 498 § 1 i § 2 k,c, przez nieuznanie wygaśnięcia egzekwowanego roszczenia na skutek dokonanego przez Skarżącego potrącenia i lapidarna ocena dokonanego potrącenia przez oba organy egzekucyjne, co miało wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o zasądzenie od organu egzekucyjnego na rzecz Strony kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął swoją dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie SKO o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Skarżący wskazywał na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej w zakresie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ zajmował stanowisko przeciwne. Odnosząc się do tak zarysowanego sporu, w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego mogą być wyłącznie okoliczności wymienione enumeratywnie w art. 59 § 1 i § 2 u.p.e.a. Zgodnie art. 59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku: 1) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego; 2) niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym; 3) niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27; 4) śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek: a) jest ściśle związany ze zobowiązanym, b) nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a egzekucja jest prowadzona wyłącznie z prawa majątkowego, które wygasło wskutek śmierci zobowiązanego; 5) gdy postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 6) gdy z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego wystąpi wierzyciel; 7) gdy odrębne ustawy tak stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku, gdy dalsza egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne (§ 2.). Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na żądanie zobowiązanego, wierzyciela albo z urzędu. Postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zawiera informację o uchyleniu czynności egzekucyjnych zgodnie z art. 60 § 1 zdanie pierwsze (§ 4). Odnosząc się do spornej w sprawie kwestii, dotyczącej dopuszczalności bądź niedopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej, Sąd podziela stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w wyroku z dnia 10 grudnia 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 192/20 (CBOIS) dotyczącym Skarżącego za wcześniejszy okres i przyjmuje je jako własne. W ocenie Sądu zgodzić się należy z tezą (wyrażaną zarówno przez Stronę, jak i organ), że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest należnością o charakterze cywilnoprawnym. Przemawiają za tym w szczególności następujące argumenty. Zarówno prawo użytkowania wieczystego, jak i prawo własności, to bez wątpienia instytucje o charakterze rdzennie cywilnoprawnym. Taki sam charakter ma także zdarzenie polegające na przekształceniu pierwszego z tych praw (użytkowania wieczystego) w drugie (prawo własności). Cywilnoprawnego charakteru przekształcenia nie zmienia okoliczność, że jest ono uregulowane ustawą odrębną od k.c., że dokonywane jest wyłącznie na wniosek (żądanie) dotychczasowego użytkownika wieczystego ani, że jej określenie następuje w drodze decyzji administracyjnej (tak trafnie K. Sobieralski, Egzekucja opłaty z tytułu przekształcenia..., s. 29). Jest bowiem poza sporem, że akt administracyjny (zwłaszcza decyzja administracyjna) może być jednocześnie zdarzeniem cywilnoprawnym, a więc prowadzić do powstania, zmiany bądź ustania stosunku cywilnoprawnego (zob. np. Z. Banaszczyk [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 1. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. M. Safjana, Warszawa 2007, s. 899–900). Tym samym decyzja administracyjna może być też źródłem roszczeń o charakterze cywilnoprawnym (por. T. Pałdyna, Przedawnienie w polskim prawie cywilnym, Warszawa 2009, s. 211). W konsekwencji należy zgodzić się z dominującym, jak się wydaje, poglądem doktryny, że sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest sprawą cywilną, choć rozpatrywaną w postępowaniu administracyjnym (tak np.: J. Kremis, Uwłaszczenie użytkowników wieczystych (zagadnienia dyskusyjne), "Rejent" 1999, nr 2 s. 55). Sprawy takie mogą być przekazane przez przepisy szczególne do właściwości innych organów, w tym organów administracyjnych, i wówczas zgodnie z art. 2 § 3 k.p.c. nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym – co wszakże nie zmienia ich cywilnego charakteru. Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia pod rządem u.p.p.u.w. w odniesieniu do sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Warto przy tym wskazać, że w wyroku z 27 listopada 2003 r., sygn. akt I CK 316/02 (LEX nr 1129606), Sąd Najwyższy uznał, że "opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest wynagrodzeniem za przeniesienie własności nieruchomości gruntowej w szczególny sposób, przewidziany ustawą z 1997 r." Podobnie w wyroku z 15 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 544/07 (OSP 2010, nr 1, poz. 11), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, że "[o]płata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi swoisty odpowiednik ceny za nabycie własności (oczywiście w pewnym uproszczeniu), nie zaś opłatę za dokonaną czynność administracyjną". Argumentu przeciwko tej tezie nie stanowi okoliczność, że opłata za przekształcenie podlega przymusowemu egzekwowaniu – w ocenie Sądu w pełni zasadnie – w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem w pełni pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 czerwca 2006 r. (I SA/Wa 400/06, CBOSA), w myśl którego "[o] tym, czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, nie decyduje jego charakter prawny, ale ustalenie we właściwości jakich organów (sądów czy też organów administracji publicznej) obowiązek ten pozostaje. Przy czym chodzi tu o kompetencje do ustalenia obowiązku np. w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od publicznoprawnego albo cywilnoprawnego charakteru tego obowiązku. Elementem przesądzającym o poddaniu danego obowiązku egzekucji administracyjnej jest zatem ustalenie, czy wynika on z decyzji administracyjnej lub postanowienia wydanego w trybie przepisów k.p.a. albo innej procedury administracyjnej." Nie ulega wątpliwości że sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – a tym samym, stanowiąca integralny element tej sprawy kwestia ustalenia opłaty za przekształcenie (por. wyrok NSA z 15.11.2002 r., I SA 864/01, CBOSA) – została przekazana przez ustawodawcę do właściwości rzeczowej organów administracji (por.: art. 3 ust. 1 u.p.p.u.w.). Właśnie z tego względu należy uznać, że opłata ustalona w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności podlega egzekucji administracyjnej, na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. – jako "inna niż wymienione w art. 2 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. należność pieniężna pozostająca we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej" (por. też wyrok WSA z 24.01.2013 r., I SA/Sz 801/12, CBOSA). Jak to już wyżej wskazano, administracyjnemu trybowi egzekucji nie stoi na przeszkodzie cywilnoprawny charakter opłaty. Wprawdzie w myśl "klasycznego" poglądu doktryny, egzekucji administracyjnoprawnej podlegają obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym (publicznoprawnym), a realizacja innych obowiązków w tym trybie dopuszczana jest jedynie na zasadzie wyjątku przewidzianego wyraźnie w przepisach szczególnych, jednakże, zdaniem Sądu należy podzielić spostrzeżenie, iż twierdzenie takie było w pełni uzasadnione przy wcześniejszym brzmieniu art. 2 u.p.e.a. Natomiast analiza obowiązków wymienionych obecnie w art. 2 § 1 u.p.e.a. nie pozwala już na takie zawężające traktowanie zakresu przedmiotowego obowiązywania analizowanej ustawy, a już na pewno nie wyłącznie na podstawie tego przepisu (tak trafnie D.R. Kijowski [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. D.R. Kijowskiego, Warszawa 2010, uw. 2.10. do art. 2). W każdym razie treść przywołanego wyżej art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., w zestawieniu z pozostałymi punktami tego paragrafu, a zwłaszcza z jego punktem 5 – w którym odrębnie przewidziano, że egzekucji administracyjnej podlegają właśnie "należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw" – w pełni potwierdza, zdaniem Sądu, trafność przywołanego wcześniej poglądu judykatury, że o tym, czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, nie decyduje jego charakter prawny, ale ustalenie, we właściwości jakich organów (sądów czy też organów administracji publicznej) obowiązek ten pozostaje. Nie sposób przy tym podzielić argumentacji Skarżącego, zgodnie z którą skoro obowiązek egzekucji przedmiotowej opłaty nie został przekazany organom administracji publicznej; a organy administracji są władne jedynie do wydania decyzji w przedmiocie określenia wysokości opłaty za przekształcenie, to tryb egzekucji administracyjnej miałby nie być właściwy. Jak stanowi przywołany przez Stronę przepis art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Zatem wystarczającym warunkiem zastosowania tego trybu egzekucji jest (między innymi) pozostawanie danej należności we właściwości rzeczowej organów administracji, co niewątpliwie ma miejsce w omawianym przypadku. Nie ma natomiast wymogu, aby w takiej sytuacji sam obowiązek dotyczący prowadzenia egzekucji przez organy administracji publicznej miał jeszcze dodatkowo wynikać z osobnego przepisu prawa. W ostatniej kolejności Sąd stwierdza, że nie odniesie się do zarzutu drugiego i trzeciego skargi dotyczącego kwestii przedawnienia i potrącenia bowiem kwestie te są przedmiotem skargi na postanowienie SKO w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 242/23 dotyczące oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów, które powodowałoby konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, w związku z czym skargę oddalono na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.