II OSK 1794/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 135/23 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku magazynowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. T. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej Inspektor Wojewódzki) z 9 stycznia 2023 r. nr WOP.7721.159.2022.AH w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku magazynowego, wyrokiem z 27 kwietnia 2023 r. o sygn. II SA/Bk 135/23, oddalił skargę. Sąd przywołał mające zastosowanie w niniejszej sprawie regulacje prawne. Jak stwierdził, skutkiem uznania przez organ nadzoru budowlanego, że dany obiekt budowalny powstał w warunkach samowoli budowlanej jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i poinformowanie o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Niezłożenie w terminie wniosku o legalizację skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Sąd I instancji podzielił stanowisko, zgodnie z którym skoro sporną inwestycję organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały jako budynek magazynowy, to na jego realizację wymagane było pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu dany obiekt posiada wszystkie cechy budynku. Zarówno jego wielkość, jak i konstrukcja zostały przez organy prawidłowo ocenione, pozwalając na wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Jest on wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty i dach. Konstrukcja stalowa budynku połączona jest w sposób trwały z płytą żelbetową wylewaną, co wynika z dołączonej do akt dokumentacji fotograficznej. Powiatowy organ nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz poinformował skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Poinformował również o skutkach niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, tj. o nakazie rozbiórki. Inwestor w wyznaczonym terminie nie złożył wniosku o legalizację. Dlatego, zdaniem Sądu I instancji, organy bez naruszenia prawa zastosowały jako podstawę nakazu rozbiórki art. 49e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.; dalej "Pr.bud."), co było konsekwencją wcześniejszej kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych jako samowoli budowlanej, wydania z tego powodu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na zasadzie art. 48 ust. 1 pkt 1 danego aktu i niezłożenia wniosku o legalizację w wyznaczonym terminie. Sąd zwracając uwagę na przepis art. 52 Pr.bud. podał, że adresatem decyzji rozbiórkowej może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kolejność, w której w danym przepisie wymieniono poszczególne osoby, ma znaczenie dla wyboru osoby zobowiązanej, ale nie jest to kryterium jedyne. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis ten należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu, tj. aby nakaz ten został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania (tak: wyrok WSA o sygn. II SA/Gd 185/18; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Wybór adresata decyzji spośród wskazanych w art. 52 Pr.bud., jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy (tak: wyrok WSA o sygn. II SA/Op 206/13, dostępny w CBOSA). Także w doktrynie wyrażany jest pogląd, że zasadniczym kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy, podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz. Gdańsk 2004, s. 150). Jak stwierdził Sąd I instancji, tytuł prawny do nieruchomości inwestycyjnej posiada tylko skarżący, czyli właściwie tylko on ma możliwość realizacji tego obowiązku. Bez wątpienia był także inwestorem – nie jest to okoliczność przez niego negowana. Z akt sprawy wynika, że tylko on podejmował starania formalnoprawne związane z budową. Na żadnym etapie postępowania nie występowała jego żona. Stąd, organy w sposób uprawniony przyjęły, że jest on także jedynym inwestorem. Obecność żony skarżącego w procesie inwestycyjnym podniesiono dopiero na etapie odwołania. Istnienie ewentualnego współinwestora oparto na argumentacji, że inwestycja była realizowana z majątku wspólnego. Argumentacja ta, zdaniem Sądu, nie poparta żadnymi dowodami nie mogła uzasadniać przyjęcia, że współinwestorem była żona skarżącego. Z samego faktu małżeństwa nie wynika jeszcze bycie współinwestorem. Bezzasadnie przy tym zarzucono organowi odwoławczemu, że nie przeprowadził on postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Oprócz samego zarzuty w podanym zakresie, skarżący nie wykazał, że jego żona była współinwestorem, organ zaś dysponował wystarczającym materiałem dowodowym na rzecz uznania za inwestora jedynie skarżącego. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiódł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie : 1. przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 77 § 1 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."), poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrania i nie wyjaśnienia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego w tym brak przesłuchania żony skarżącego na okoliczność współfinansowania budynku magazynowego, 2. przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez niezastosowanie w sprawie art. 8 Kpa. i działanie w sposób nie budzący zaufania obywatela do władzy publicznej, 3. przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 28 Kpa., poprzez brak dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym obydwu organów administracyjnych – żony skarżącego w charakterze strony i nie wydanie w stosunku do niej nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy niewątpliwie postępowanie dotyczy jej interesu prawnego jako inwestora,  4. prawa materialnego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 Pr.bud. poprzez przyjęcie, że inwestorem był tylko skarżący, w sytuacji gdy na prawach ustawowej wspólności małżeńskiej jest także żona skarżącego, co doprowadziło do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw w postępowaniu administracyjnym – poprzez brak wskazywania jej w decyzjach administracyjnych wydawanych w toku niniejszego postępowania (nie została wskazana jako osoba zobowiązana) oraz brak doręczania jej tych decyzji (stroną postępowania powinni być wszyscy współfinansujący a zatem w wypadku istnienia na niej wspólności małżeńskiej – obydwoje małżonkowie – art. 28 ust. 2 Pr.bud.), 5. prawa materialnego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 52 Pr.bud. polegające na błędnym wydaniu nakazu rozbiórki jedynie wobec skarżącego w sytuacji, gdy budynek magazynowy był budowany na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej i to obydwoje małżonkowie byli inwestorami w zakresie jego budowy, 6. prawa materialnego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez wydanie wyroku sankcjonującego decyzję administracyjną, która jest niewykonalna i ta niewykonalność ma charakter trwały, 7. przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez uznanie, że inwestorem w przedmiotowej sprawie był wyłącznie skarżący w sytuacji, gdy Sąd dokonał tych ustaleń na podstawie ustaleń organów I i II instancji zamiast własnych. Wobec postawionych powyżej zarzutów wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku, ewentualnie uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. W przytoczonym przepisie nałożono bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również tego, że naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między stopniem naruszenia przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak: wyrok NSA o sygn. I FSK 232/07; dostępny w CBOSA; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Zauważenia jednakże wymaga, w odniesieniu do powołanych w ramach tego zarzutu przepisów Kpa., że Sąd I instancji nie mógł ich naruszyć, gdyż sąd administracyjny nie stosuje przepisów postępowania administracyjnego. Podstawą działania Sądu były wszak przepisy ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Niemniej istotnym jest wskazanie, że elementem kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez sąd administracyjny, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Naruszenie tego typu regulacji (m.in. art. 7, art. 77 § 1 Kpa.) stanowi o braku legalności rozstrzygnięcia organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat wzorców sądowej kontroli i miał podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 151 p.p.s.a. Dokonana przez Sąd meriti ocena postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy jest bowiem w pełni prawidłowa. Podniesiono zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kpa. bez powiązania ich z przepisami p.p.s.a. Tymczasem, dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji p.p.s.a. i ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. W konsekwencji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący powinni powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. Co więcej, zarzucił przyjęcie ustaleń organów nadzoru budowlanego, zamiast poczynienia własnych. Tak postawiony zarzut – wobec dotychczasowych uwag – jawi się jako bezzasadny. Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem gromadzenie dowodów i ustalanie stanu sprawy w jej całokształcie uwarunkowań faktycznych, pozostaje to bowiem w gestii organu administracji rozstrzygającego w oparciu o prawidłowo zebrany i ustalony stan faktyczny, lecz kontrolowanie rozstrzygnięć organów z punktu widzenia ich legalności. Zarzuty te sformułowano zatem błędnie i jako takie są nieskuteczne. Przy czym błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zarzucić organom dokonania błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz w sposób niewyczerpujący zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Na gruncie tego postępowania nie ujawniono naruszeń prawa materialnego, jak i nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyjęcie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów, a ustalenia faktyczne poczynione w sprawie były w istocie bezsporne, spór dotyczył jedynie braku uznania za stronę postępowania żony skarżącego. Konstatacja Sądu I instancji wynikająca z tego, że tytuł prawny do nieruchomości inwestycyjnej posiada tylko skarżący, czyli właściwie tylko on ma możliwość realizacji określonego obowiązku, był także inwestorem – do protokołu oględzin oświadczył, że jest jedynym inwestorem budowy – tylko on podejmował starania formalnoprawne związane z budową, na żadnym etapie postępowania nie występowała jego żona, a tym samym skarżący jest jedynym inwestorem, jest niewadliwa z punktu widzenia treści art. 28 Kpa. w związku z art. 52 Pr.bud.. Ponadto, to skarżący był adresatem postanowienia wstrzymującego prowadzoną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę – budowę budynku magazynowego. Zgodnie z art. 48 ust. 3 Pr.bud. w postanowieniu tym poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, z uwago zaś na niezłożenie przez skarżącego – w wymaganym terminie – wniosku w tym zakresie, na mocy art. 49a pkt 1 Pr.bud., nakazano inwestorowi (skarżącemu) rozbiórkę danego budynku. Ustalono przy tym, że żona skarżącego nie posiadała przymiotu strony w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu, gdyż nie jest ani właścicielem, ani współwłaścicielem działki, na której zrealizowano sporną inwestycję, ani działek sąsiednich. Nie znaleziono podstaw do rozszerzenia kręgu stron w danym postępowaniu i uznania, że żona skarżącego jest współinwestorem budowy. Przychylić należy się do stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym istnienie ewentualnego współinwestora zostało oparte na argumentacji, że inwestycja była realizowana z majątku wspólnego. Argumentacja ta nie poparta żadnymi dowodami nie mogła uzasadniać przyjęcia, że współinwestorem była żona skarżącego. Z samego wszak faktu małżeństwa nie wynika posiadanie wspomnianego statusu w danym procesie inwestycyjnym. Należy uwzględnić, że w świetle art. 52 Pr.bud., podstawowym kryterium wyboru adresata decyzji spośród trzech kategorii podmiotów wymienionych w danym przepisie jest, co do zasady, okoliczność posiadania przez dany podmiot tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 2845/20, dostępny w CBOSA). Na akceptację zasługuje pogląd, zgodnie z którym adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 Pr.bud., w pierwszej kolejności powinien być inwestor, ale tylko w tych przypadkach kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 1699/20, dostępny w CBOSA). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, skarżący bowiem jako jedyny inwestor spornej budowy i zarazem właściciel działki stał się skutecznie adresatem wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, nie złożył wszak wniosku o legalizację w wymaganym terminie, w efekcie czego organy uprawnione były nałożyć na niego nakaz określony w zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego, wypada dodać, że skarżący kasacyjnie nie wykazał najpóźniej w skardze kasacyjnej, aby istniały dowody, które pozwalałyby na skierowanie obowiązku nakazu rozbiórki do jego żony, nie posiadającej przecież tytułu prawnego do nieruchomości, uprawniającego do dysponowania nią na cele budowlane. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, uznając stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej za bezzasadne, orzekł jak w sentencji wyroku.