I SA/Wa 112/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), asesor WSA Kamil Kowalewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 9 listopada 2023 r. nr KOC/5917/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania I. B. decyzją z 9 listopada 2023 r. nr KOC/5917/Sr/23 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z 29 sierpnia 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką A. P. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 29 sierpnia 2023 r. omówił przyznania I. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytuły rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką A. P. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię. Jak wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji materialnoprawną jej podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390) – dalej zwanej "uśr". Stosownie do art. 17 ust. 1 uśr: 1. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. opiekunowi faktycznemu dziecka, 3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium podało, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członka rodziny osoby niepełnosprawnej, który w imię poświęcenia dla najbliższej osoby rezygnuje z zatrudnienia, aby świadczyć jej stałą opiekę. Treść art. 17 ust. 1 uśr jednoznacznie wskazuje, że nie każde niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. To zaś prowadzi do wniosku, że istotą świadczenia opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Celem tego przepisu jest bowiem udzielanie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne ze swej istoty służy zatem częściowemu zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponosi osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny, na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. Rezygnacja z zatrudnienia i niepodejmowanie tego zatrudnienia następuje na skutek sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu ww. przepisu była bowiem pomoc osobom sprawującym stałą i długotrwałą opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji, zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. Zdaniem Kolegium podkreślić należy, że co prawda konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Niewątpliwie określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2201/15). Sprawowana opieka musi zatem w sposób oczywisty uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Innymi słowy o rezygnacji z zatrudnienia, czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, a składające się na nią szczególne czynności zajmują tyle czasu, że podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia jest niemożliwe. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie musi mieć cechy opieki stałej lub długotrwałej lub może być sprawowana przez kilka osób zamiennie, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 858/21, z 26 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1219/22 ). Kolegium wskazało, iż z akt sprawy wynika, że A. P. na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] października 2022 r. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności do 31 października 2024 r. W orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 13 sierpnia 2022 r. Jako symbol przyczyny niepełnosprawności wskazano [...] (choroby [...]). Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym przeprowadzonych w sprawie wywiadów środowiskowych, wynika, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z matką oraz dorosłym synem. A. P. od kilku lat choruje na [...]. W grudniu 2022 r. przeszła operację usunięcia [...], po której [...] uległo nieznacznemu polepszeniu. Na maj 2023 r. planowana była kolejna operacja na [...]. Niepełnosprawna wymaga pomocy przy ubieraniu, przygotowywaniu posiłków, kąpielach, podawaniu leków, załatwianiu spraw urzędowych i wizytach lekarskich oraz prowadzeniu gospodarstwa domowego (pranie, sprzątanie, zakupy). Porusza się samodzielnie jedynie w obrębie mieszkania. Samodzielnie spożywa posiłki. Skarżąca sprawuje opiekę nad matką od czasu przyjazdu do Polski w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie (od 29 kwietnia 2022 r.). W ocenie Kolegium zakres sprawowanej opieki nad matką nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą chociażby w niepełnym wymiarze. Matka skarżącej nie jest osobą całkowicie niesamodzielną (m.in. porusza się samodzielnie po mieszkaniu, samodzielnie spożywa posiłki), a wykonywane przez stronę czynności opiekuńcze w dużej mierze sprowadzają się do czynności, które nie wymagają stałej i całodobowej opieki, a są wykonywane w każdej rodzinie opiekującej się osobą starszą, czy chorą, mimo pozostawania przez opiekuna w zatrudnieniu (przygotowywanie posiłków, prowadzenie gospodarstwa domowego, czy towarzyszenie w wizytach lekarskich). Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby opieka nad niepełnosprawną matką sprawowana przez skarżącą wykluczała podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Sposób sprawowania opieki ustalony w sprawie nie może być uznany za obejmujący czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności. W większości chodzi o typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu (np. przygotowywanie posiłków, pomoc w kąpieli, wizyty lekarskie). Zdaniem Kolegium całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje, iż nie zachodzi sytuacja, w której można by przyjąć, że skarżąca, nie jest w stanie podjąć żadnej pracy (choćby pracy dorywczej w niepełnym wymiarze czasu) z powodu wykonywania tej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne nie może natomiast zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcony na czynności opiekuńcze nie absorbuje, przy należytej jego organizacji, zdecydowanej większości dnia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 lutego 2022r. sygn. akt III SA/Gd 1006/21, wyrok WSA we Wrocławiu z 14 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 187/22). Ponadto skarżąca może zwrócić się o przyznanie jej matce usług opiekuńczych, które ułatwiłyby jej opiekę nad niepełnosprawną matką, bądź skorzystać z pomocy zamieszkującego z nią syna. Podkreślenia natomiast wymaga, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznawane w każdym wypadku, gdy ze sprawowaniem opieki wiążą się pewne ograniczenia życiowe, czy trudności organizacyjne. Kolegium podało, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Matka skarżącej już od kilki lat choruje na [...] i jest osobą słabo [...], jednakże aż do przyjazdu do Polski [...] kwietnia 2022 r., samodzielnie prowadziła gospodarstwo domowe i nie wymagała stałej opieki. Skarżąca pracowała do lutego 2022 r. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie brak jest zatem podstaw do uznania, że niepełnosprawność matki skarżącej i konieczność sprawowania nad nią opieki miała związek z rezygnacją bądź niepodejmowaniem przez skarżącą pracy. Pomiędzy sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, a rezygnacją z zatrudnienia musi występować ścisły związek. Brak tego związku, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, jest bowiem przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1945/21). SKO w Warszawie podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu dla osób niepodejmujących zatrudnienia. Pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością dorosłych dzieci, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 9 listopada 2023 r. I. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 uśr poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W skardze wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta [...] z 29 sierpnia 2023 r i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez przyznanie I. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że art. 17 ust, 1 uśr stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub |rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przywołanej normy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Trzeba wskazać, że ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.) – dalej zwana "specustawą" jest ustawą szczególną, ponieważ reguluje możliwość uzyskania pewnych uprawnień przez obywateli Ukrainy, którzy legalnie przybyli na terytorium RP, z uwagi na działania wojenne prowadzone na terytorium Ukrainy. Zatem jej postanowienia, w tym zakres zastosowania tej ustawy, należy wykładać ścieśniająco względem zasad ogólnych dotyczących warunków przyznawania cudzoziemcom różnego rodzaju świadczeń publicznych, którzy nie tylko przebywają, ale zamieszkują (art. 1 ust. 3 uśr) na terytorium RP z własnej woli i w związku z tym muszą spełnić szereg wymogów, aby tego typu świadczenia uzyskać. Nie można pominąć tego, że po agresji Federacji Rosyjskiej 24 lutego 2022 r. na Ukrainę przemieszczanie się obywateli Ukrainy na terytorium RP miało charakter nagły i masowy (zwrócono na to uwagę w uzasadnieniu projektu ustawy – druk sejmowy nr IX.2069), a przez to znacznie obciążający budżet państwa polskiego. Wobec tego w założeniu ustawodawcy obywatele Ukrainy przybywający do RP w tym trybie nie mogli być potraktowani w zakresie dostępu do świadczeń rodzinnych, tak samo jak inni cudzoziemcy, którzy spełniają wymogi uśr, w tym zamieszkują na terytorium RP. Takie podejście do tego zagadnienia – zdaniem Sądu – zaprezentował ustawodawca w specustawie. Jak wynika z art. 1 ust. 1 specustawy ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 1 ust. 3 pkt 4 specustawy ustawa określa również m.in. niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny. Z przepisów normujących zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy wynika, że reguluje ona status obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z "najbliższą rodziną" i "niektóre" (tylko) uprawnienia obywateli Ukrainy. W konsekwencji art. 26 ust. 1 specustawy został tak skonstruowany, że umożliwia on nabycie przez obywateli Ukrainy różnego typu świadczeń pieniężnych z systemu świadczeń rodzinnych przysługujących na dziecko, których beneficjentami są opiekunowie dzieci, w szczególności rodzice (świadczenie wychowawcze, świadczenie dobry start, rodzinny kapitał opiekuńczy, dofinansowanie obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna). Przy czym prawa te przysługują obywatelowi Ukrainy "odpowiednio" na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Jeżeli chodzi o świadczenia rodzinne potwierdza to aktualna treść art. 26 ust. 1 pkt 1 specustawy zgodnie z którym obywatelowi Ukrainy legalnie przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w uśr, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 25b ust. 1 pkt 5 specustawy wynika, że dane z ewidencji małoletnich przetwarza się w zakresie niezbędnym do realizacji zadań ustawowych i mogą one być udostępniane organowi właściwemu w rozumieniu uśr, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny - w celu weryfikacji danych dotyczących osób ubiegających się o świadczenia, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1, osób pobierających te świadczenia oraz członków ich rodzin. Z kolei art. 26 ust. 3g specustawy przewiduje, że wypłata świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, podlega wstrzymaniu, jeżeli otrzymujący te świadczenia obywatel Ukrainy przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, lub dziecko, na które przysługuje świadczenie, wyjedzie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Według zaś art. 26 ust. 3h specustawy w przypadku gdy osoba, o której mowa w ust. 3g, wjedzie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, świadczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1, wypłaca się od miesiąca, w którym wstrzymano ich wypłatę, o ile są spełnione warunki uprawniające do tych świadczeń. Z powyższych przepisów płynie wniosek, że weryfikacja przez organ właściwy danych ewidencyjnych dotyczących osób ubiegających się o świadczenia rodzinne (pobierających świadczenia rodzinne) odnosi się do beneficjentów tych świadczeń (np. rodziców) oraz dzieci będących pod ich opieką (jako członków ich rodzin). Kontrola przez organ właściwy realizacji tych świadczeń odnosi się do okoliczności dotyczących tylko beneficjentów tych świadczeń (np. rodziców) oraz dzieci będących pod ich opieką (jako członków ich rodzin). Co znamienne wyjazd z terytorium RP i późniejszy przyjazd na terytorium RP innej osoby niż beneficjent świadczeń lub dziecko pozostające pod jego opieką, nie powoduje wstrzymania, czy późniejszego wznowienia wypłaty świadczenia rodzinnego. To zaś oznacza, że art. 26 ust. 1 pkt 1 specustawy nie obejmuje swym zakresem świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki dorosłej córki (obywatela Ukrainy) nad matką (obywatelem Ukrainy). Gdyby przyjąć, że jest inaczej trzeba by uznać, że wyjazd dorosłej osoby pozostającej pod opieką innej osoby dorosłej z terytorium RP lub późniejszy jej przyjazd na terytorium RP nie wstrzymuje wypłaty lub późniejszego wznowienia wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, a to byłoby nieracjonalne. Dlatego w przypadku ubiegania się o świadczenia rodzinne istotne znaczenie mają pojęcie: "najbliższa rodzina", o którym mowa, np. w art. 1 ust. 1 specustawy albo zwrot: "członkowie ich rodzin", który sformułowano w art. 25b ust. 1 pkt 5 specustawy. Określenia te należy odnieść do definicji "rodziny" z art. 3 pkt 16 uśr. Według tego ostatniego przepisu ilekroć jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Z definicji "rodziny" wynika, że członkami rodziny mogą być rodzice, małżonkowie, dzieci będące na ich utrzymaniu, opiekun faktyczny dzieci. Rodzinę tworzą zatem małżonkowie oraz opiekunowie dzieci, w tym rodzice, i znajdujące się pod ich opieką dzieci. Rodziny w tym rozumieniu nie tworzą krewni tworzący tzw. rodzinę wielopokoleniową, np. rodzice rodziców, krewni boczni. Specustawa, nie odwołuje się zatem do użytego w art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ust. 1 uśr szerszego (niż "rodzina") zwrotu: "osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny", ale ogólnie do pojęcia "najbliższej rodziny" (art. 1 ust. 1), czy określeń "członek najbliższej rodziny" (art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 4 pkt 20 lit. b), a przy świadczeniach rodzinnych do "członków ich rodzin" (art. 25b ust. 1 pkt 5). Taki sposób rozumienia wskazanych wyżej przepisów potwierdza także kierunek obecnych zmian ustawodawczych. Znamienne jest to, że ustawodawca - wprowadzając od 1 stycznia 2024 r. tzw. świadczenie wspierające (ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym – Dz.U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm.) dla niepełnosprawnych osób dorosłych, w miejsce dotychczas istniejącego świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego uprawnionym opiekunom m.in. z tytułu opieki nad innymi osobami niż dzieci (art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) – nie wprowadził zmiany w specustawie, w szczególności w jej art. 26 ust. 1. Specustawa nie uprawnia obywateli Ukrainy legalnie przebywających na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi Federacji Rosyjskiej do otrzymania świadczenia wspierającego. Świadczenie to finansowane z budżetu państwa (art. 31 ust. 1 o świadczeniu wspierającym), jako niepochodzące z systemu świadczeń z zabezpieczenia społecznego (emerytalnego, pracowniczego), tak jak np. renta z tytułu niezdolności do pracy, nie jest natomiast objęte umową podpisaną 18 maja 2012 r. w Kijowie pomiędzy Rzecząpospolitą Polską, a Ukrainą o zabezpieczeniu społecznym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1373 ze zm.) oraz porozumieniem administracyjnym podpisanym 18 maja 2012 r. w Kijowie w sprawie stosowania umowy między Rzecząpospolitą Polską, a Ukrainą o zabezpieczeniu społecznym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1375). Zatem i obecne zmiany ustawodawcze potwierdzają to, że świadczenie pielęgnacyjne z systemu świadczeń rodzinnych winno przysługiwać obywatelom Ukrainy przebywającymi na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi FR z tytułu opieki nad dziećmi w wieku do ukończenia 18 roku życia (art. 17 ust. 1 uśr w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r.). Z opisanych wyżej względów, skoro I. B. wnioskowała o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką A. P., która wraz z dorosłą córką nie tworzy rodziny w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy w zw. z art. 3 pkt 16 uśr, to tego rodzaju świadczenie nie mogło być skarżącej przyznane. Sąd zwraca uwagę, że według art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Z tym, że wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa, a więc w niniejszej sprawie specustawa. Zgodnie z art. 69 Konstytucji RP osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Art. 18 Konstytucji RP przewiduje, że m.in. małżeństwo, rodzina, rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 71 ust. 1 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Jednakże stosownie do art. 81 Konstytucji RP praw określonych m.in. w art. 69 i art. 71 można dochodzić w granicach określonych przez ustawy. Prawa te mają zatem słabszą, bo tylko ustawową, ochronę prawną. Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji, ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób (por. wyrok NSA z 22 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 1167/22). Zdaniem Sądu ustawowe ograniczenie kręgu beneficjentów świadczeń rodzinnych do obywateli Ukrainy i do członków ich najbliższych rodzin, tj. dzieci - a więc osób legalnie przebywających (przymusowo i z założenia tymczasowo), z uwagi na działania wojenne Federacji Rosyjskiej, na terytorium RP - ze względu na skalę i intensywność tego niecodziennego zjawiska społecznego, realizowało zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ było konieczne w demokratycznym państwie dla zapewnienia jego bezpieczeństwa (w tym przypadku finansowego) i dlatego nie mogło być traktowane w tych szczególnych warunkach jako dyskryminacja osób, ze względu na obywatelstwo (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). Trzeba wskazać, że Konstytucja RP nie zapewnia cudzoziemcowi w sposób bezwzględny prawa do równego traktowania z obywatelami polskimi, jeżeli chodzi o korzystanie z praw do świadczeń rodzinnych. Przy czym – zdaniem Sądu – do świadczeń z systemu świadczeń rodzinnych nie ma zastosowania dyrektywa Rady UE nr 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między Państwami Członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz.U.UE.L. z 2001 r. Nr 212, str. 12) – dalej zwana "dyrektywą". Dyrektywa ta zobowiązuje Państwa Członkowskie do wprowadzenia minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony dla cudzoziemców (wysiedleńców) w związku z masowym ich napływem i niemożnością ich powrotu do kraju pochodzenia na zasadzie solidarności między tymi państwami Z uwagi na wyjątkowy charakter tej dyrektywy ochrona będzie miała charakter czasowy. Dotyczy przede wszystkim przygotowania wspólnej polityki azylowej, zasad dostępności do procedury azylowej, uregulowania trybu powrotu cudzoziemców do kraju pochodzenia, zapewnienia wysiedleńcom dokumentów pobytowych (w tym wiz) na czas trwania ochrony, rejestracji ich danych osobowych (pkt: 1,7,8,1318,19 preambuły do dyrektywy oraz art. 1 i art. 2 lit. a, art. 8 ust. 1 i 3, art. 10 dyrektywy). Z art. 12 dyrektywy wynika, że Państwa Członkowskie zostały zobowiązane do stosowania ogólnych praw obowiązujących w tychże państwach m.in. w odniesieniu do dostępu do systemu zabezpieczenia społecznego dla pracowników najemnych i prowadzących działalność na własny rachunek oraz innych warunków pracy i zatrudnienia. Z kolei z art. 13 ust. 2 dyrektywy przewiduje, że Państwa Członkowskie ustanowią przepisy, mające na celu zapewnienie osobom korzystającym z tymczasowej ochrony niezbędnej pomocy w zakresie pomocy społecznej i uzyskania środków do życia, jeżeli nie posiadają one wystarczających środków, jak również w zakresie opieki medycznej. W przepisach art. 12 i art. 13 dyrektywy, nie wymieniono świadczeń rodzinnych, a jedynie świadczenia z innych systemów szeroko rozumianych świadczeń socjalnych, tj. systemu zabezpieczenia społecznego (pracowniczego) i z systemu pomocy społecznej. Do świadczeń rodzinnych nie odwołują się także decyzja wykonawcza Rady UE nr 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzająca istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkująca wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz.U.UE.L. z 2022 r. Nr 71, str. 7) oraz decyzja wykonawcza Rady (UE) nr 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382 ((Dz.U.UE.L. z 2023 r. Nr 2409). Świadczenia rodzinnego (opiekuńczego), jakim jest świadczenie pielęgnacyjne, nie sposób zaliczyć do kategorii świadczenia, którego celem jest uzyskanie przez obcokrajowca wystarczających środków do życia w krótkoterminowym okresie (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 869/23). Sąd dostrzegł to, że art. 15 dyrektywy zalicza do członków rodziny rozdzielonej obcokrajowca, jego małżonka albo niepoślubionego partnera oraz nieletnie dzieci obcokrajowca i jego małżonka, a dodatkowo także bliskich krewnych obcokrajowca na warunkach wynikających z tego przepisu. Jednakże przepis ten nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek respektowania tego przepisu w procedurze "łączenia" rodzin wysiedleńców w związku z okolicznościami towarzyszącymi ich masowemu napływowi. Art. 15 ust. 1 lit. b dyrektywy przewiduje, że do celów niniejszego artykułu, w przypadku gdy rodziny istniejące wcześniej w państwie pochodzenia zostały rozdzielone w związku z okolicznościami towarzyszącymi masowemu napływowi wysiedleńców, za członków rodziny uważani są tylko ci bliscy krewni członka rodziny rozdzielonej, którzy mieszkali razem jako jedna rodzina w czasie, kiedy nastąpiły wydarzenia prowadzące do masowego napływu i którzy byli całkowicie lub częściowo zależni od członka rodziny rozdzielonej w tym czasie. Do tej definicji członków rodziny odwołuje się decyzja wykonawcza nr 2022/382 w art. 2 ust.1 lit. c i ust. 4 lit. c. oraz Komunikat Komisji w sprawie wytycznych operacyjnych dotyczących wykonania decyzji wykonawczej Rady 2022/382 stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (2022/C 126 I/01). Jednak w niniejszej sprawie wątpliwe jest to, że A. P. mieszkała przed 24 lutego 2022 r. razem z I. B., jako jedna rodzina. Z wywiadu środowiskowego z [...] lutego 2023 r. (lit. C) oraz z załączonego do tego wywiadu oświadczenia I. B. (pkt: 1,4,11) oraz z jej oświadczenia z 26 lipca 2023 r. wynika, że mieszkając na Ukrainie matka skarżącej prowadziła odrębne, samodzielne gospodarstwo domowe i nie wymagała pomocy osób drugich w codziennym funkcjonowaniu. I. B. oświadczyła, że odwiedzała mamę w miarę możliwości i pomagała w codziennych czynnościach. Na Ukrainie skarżąca była aktywna zawodowo – pracowała jako kasjer-sprzedawca. Swoje zatrudnienie zakończyła w lutym 2022 r. przed przyjazdem do Polski. W związku z konfliktem zbrojnym domy skarżącej i jej matki uległy zniszczeniu. Dopiero po przybyciu do Polski skarżąca z matką zamieszkują razem i utrzymują się ze świadczenia A. P. Z powyższych względów Sąd uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, choć pomijająca opisane wyżej zagadnienia, nie narusza prawa, jeżeli chodzi o rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Mając powyższe na względzie i uznając zarzuty skargi za nieskuteczne Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.