III SA/Po 294/22

Dnia 6 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2022 roku sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 11 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 580,- (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w P. (dalej: organ) wystosował [...] stycznia 2022 r. do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne – za odprowadzanie do wód opadowych i roztopowych – w kwocie [...]zł za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. Jako podstawę prawną organ powołał art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej P.w.). Przedmiotem opłaty było szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania do wód – jeziora C. (działka o numerze ewid. [...], obręb miasto W., gm. Miejska W.), za pośrednictwem istniejących wylotów, wód opadowych i roztopowych, pochodzących z powierzchni utwardzonych i terenów zielonych w km 154+415 – 155 + 542 drogi krajowej nr [...] w m. W., gm. W.. GDDKiA wniosła reklamację od ww. informacji rocznej. Wskazała, że pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją z [...] listopada 2018 roku [...] dotyczy odcinka drogi nr [...], który został pozbawiony kategorii drogi krajowej na rzecz drogi wojewódzkiej, a w związku z tym opłaty związane z utrzymaniem przedmiotowej drogi należy kierować do ZZDW K.. Organ decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w., określił GDDKiA za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych. Organ nie uznał reklamacji, bowiem decyzja z 2018 roku została skierowana do GDDKiA, a nie ZZDW K., i to na okres [...] lat. GDDKiA wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję zarzuciła organowi naruszenie art. 298 pkt 1 P.w. poprzez utożsamienie pojęcia "podmiot korzystający z usług wodnych" z podmiotem, na rzecz którego wydana została decyzja wodnoprawna; naruszenie art. 10 ust. 5 w zw. z art. 20 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy od drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji obciążenia zarządcy dróg krajowych kosztami utrzymania drogi innej kategorii; art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy - Prawo wodne w zw. z art. 20 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że zarządca dróg krajowych jest podmiotem odprowadzającym do wód wody opadowe z nawierzchni drogi innej kategorii. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Spór pomiędzy organem a GDDKiA powstał na gruncie prawidłowości ustalenia adresata decyzji ustalającej opłatę stałą za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych. Zagadnienie to jest o tyle istotne, że zgodnie z przepisem skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną jest na mocy art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a) przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej: P.p.s.a., stanowi zaś, że sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Materialnoprawną podstawę ustalenia opłaty stałej za usługi wodne, w tym za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych, stanowią przepisy Prawa wodnego. W myśl art. 271 ust. 3 pkt 1 lit. a) P.w. wysokość opłaty stałej za: odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zgodnie z art. 271 ust. 6 P.w. podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty (art. 273 ust. 1 P.w.). Stosownie do przepisu art. 273 ust. 6 P.w. w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Z powyższych przepisów wynika, że opłatami stałymi za usługi wodne obciąża się "podmioty obowiązane". Wymagane jest więc dokonanie interpretacji w świetle przepisów P.w., powyższego terminu. Przepis art. 35 ust. 1 P.w. stanowi, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych w przepisach ustawy (art. 35 ust. 2 P.w.). W myśl art. 35 ust. 3 usługi wodne obejmują m.in. jak w niniejszej sprawie - odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Można z powyższego wywieść, że owe podmioty obowiązane są zarazem podmiotami korzystającymi z wód w ramach usług wodnych wymienionych w art. 35 ust. 3 P.w. Przepis art. 16 pkt 73 P.w. podmioty takie nazywa zakładami. Definicja legalna zawarta w tym przepisie stanowi, że przez zakłady rozumie się podmioty korzystające z wód w ramach usług wodnych, wykonujące urządzenia wodne lub wykonujące inne działania wymagające zgody wodnoprawnej. Tym samym należy uznać, że podmioty obowiązane do ponoszenia opłat stałych za usługi wodne są zakładami w rozumieniu art. 16 pkt 73 P.w. W związku z powyższym rację należy przyznać skarżącej GDDKiA, iż kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie dla właściwego ustalenia podmiotu obowiązanego – adresata decyzji określającej opłatę stałą za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych, ma przepis art. 411 ust. 1 P.w. Określa on, że następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Pozwolenie wodnoprawne wynikające z decyzji z [...] listopada 2018 r. zostało wydane dla GDDKiA. Następnie strona wskazywała, że w związku z tym że nie jest już zarządcą drogi nie powinna być adresatem decyzji ustalającej opłatę roczną za 2022 r. za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych. Sąd podziela stanowisko skarżącej. Nieuprawnionym jest twierdzenie organu, że skoro pozwolenie wodnoprawne dotyczy GDDKiA i nie zostało zmienione (przeniesione), to ten podmiot powinien być adresatem decyzji określającej roczną opłatę stałą za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20 września 2018 r., sygn. II SA/Bk 390/18, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie wziął pod uwagę, że przepis art. 411 ust. 1 P.w. wskazuje wyraźnie, że następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Jest to więc przejęcie obowiązków z mocy samego prawa, co oznacza już w tym momencie zmianę podmiotu zobowiązanego bez względu na to, czy następca prawny wystąpił z wnioskiem o przeniesienie decyzji – pozwolenia wodnoprawnego na jego rzecz. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego tylko potwierdza przejęcie praw i obowiązków przez następcę prawnego, co oznacza deklaratywne, formalne stwierdzenie zaistniałych już faktów (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20 września 2018 r., sygn. II SA/Bk 389/18, dostępny jw). W świetle powyższego kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało ustalenie, czy faktycznie, zgodnie z tym, co twierdzi GDDKiA, dnia [...] grudnia 2020 r. doszło do uzyskania pozwolenia na użytkowanie i oddania do ruchu odcinka drogi ekspresowej [...] obwodnicy W. – odcinek dotychczasowej drogi krajowej nr [...] zastąpiony został drogą ekspresową [...]. Zgodnie bowiem z przepisem art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepis ten należy odczytywać jako lex specialis wobec pozostałych, wcześniejszych ustępów art. 10 u.d.p., które normują procedurę pozbawiania drogi dotychczasowej kategorii. Art. 10 ust. 5 u.d.p. rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie niezależny od ogólnych zasad i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych (por. postanowienie NSA z 4 marca 2014 r., sygn. II GW 28/13, dostępne j.w.). Zatem wraz z chwilą oddania do użytku nowo wybudowanej drogi w miejscu odcinka drogi krajowej, odcinek ten zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. To zaś wiąże się ze zmianą zarządcy drogi, którym od tego momentu staje się – zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p., zarząd województwa. WSA w pełni akceptuje pogląd NSA stwierdzający, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego, opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych. Przepis ten – zdaniem NSA - nie pozwala na przyjęcie, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty za usługi wodne jest w każdym przypadku adresat pozwolenia wodnoprawnego. Stosownie bowiem do art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a tej ustawy, opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Ustawodawca powiązał zatem obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne z faktem korzystania z wód. W konsekwencji, organ, na podstawie art. 272 ust. 5 Prawa wodnego ustala wysokość opłaty zmiennej "za odprowadzanie do wód" - wód opadowych lub roztopowych (por wyrok NSA z dnia 25 maja 2020r., sygn. akt II OSK 2389/19, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieustalenie przez organ, czy zaszła zmiana zarządcy drogi – obwodnicy W., dla której wydane zostało pozwolenie wodnoprawne z [...] listopada 2018 r., stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 14 ust. 2 P.w. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem okazało się na podstawie zebranych dowodów, że faktycznie oddano do użytku nowy odcinek drogi, w miejsce dotychczasowej drogi krajowej nr [...], również na odcinku obwodnicy W., należałoby zgodnie z art. 411 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 5 i art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. opłatę stałą za 2022 r. za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych z odwodnienia obwodnicy Ż. skierować do nowego zarządcy drogi. Z racji tej, że kwestia ta nie została przez organ ustalona, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wymaga wyjaśnienia, że organ dopuścił się wyżej przedstawionych naruszeń przepisów postępowania wskutek uprzedniej błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Dlatego należało stwierdzić, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 580 zł jako sumy uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł).