II SA/Ke 463/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Świętokrzyskim z dnia 1 lipca 2025 r. znak: WZON.I.9534.20091.2024 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie tego samego organu z dnia 26 maja 2025 r. znak: WZON.I.9534.20091.2024. Postanowieniem z 1 lipca 2025 r. znak: WZON.I.9534.20091.2024 Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Świętokrzyskim (dalej jako “Zespół") na podstawie art. 149 K.p.a. w zw. z art. 4b pkt 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2023 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 44 ze zm.), zwanej dalej “u.r.z.s.", utrzymał w mocy własne postanowienie z 26 maja 2025 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie z wniosku E. K. o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Zespół wyjaśnił, że w dniu 2 grudnia 2024 r. wpłynął wniosek E. K. o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia. Wskazano w nim orzeczenie wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (“ZUS") w dniu 9 października 2001 r. na czas nieokreślony oraz dostarczono kserokopię wyroku Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Kielcach o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego z tytułu niezdolności do samodzielnej egzystencji. W dniu 8 kwietnia 2025 r. Zespół wystosował do ZUS zapytanie, czy E. K. posiada orzeczenie o niezdolności do pracy lub orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji lub orzeczenie o zaliczeniu do I, II, III grupy inwalidów, aktualne na dzień 2 grudnia 2024 r. i prawomocne według stanu na dzień zapytania. W dniu 16 kwietnia 2025 r. do Zespołu wpłynęła odpowiedź, w której ZUS poinformował o braku orzeczenia spełniającego wymagane kryteria. W związku z tym w dniu 17 kwietnia 2025 r. pozostawiono złożony wniosek bez rozpoznania. W odpowiedzi na pismo z 29 kwietnia 2025 r., w którym E. K. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu 26 maja 2025 r. Zespół wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 145 K.p.a. nie stwierdzono przesłanek do wznowienia postępowania oraz że z analizy dokumentacji nie wynika, że wniosek E. K. o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia został uzupełniony poprzez dostarczenie dokumentów określonych w art. 4b pkt 2 u.r.z.s., tj. orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność. Brak takiej dokumentacji jest podstawą do pozostawienia złożonego wniosku bez rozpoznania, co jednak nie wyklucza złożenia nowego wniosku w momencie uzyskania właściwego orzeczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie Zespołu wywiodła E. K., zarzucając naruszenie art. 4b pkt 2 w zw. z art. 1 pkt 2 i art. 5 u.r.z.s. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie posiada statusu osoby niepełnosprawnej, mimo że pobiera świadczenia rentowe i dodatki przyznane w związku z ustaleniem niezdolności do samodzielnej egzystencji, co zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu okręgowego. W związku z powyższym zarzutem skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu do merytorycznego rozpoznania wniosku z 2 grudnia 2024 r. Uzasadniając swe stanowisko odwołała się do wyroku WSA w Gliwicach z 16 marca 2016 r., sygn. IV SA/Gl 782/15, z którego wynika, że za równoważne orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, o którym mowa w art. 5 pkt 2 u.r.z.s. należy uznać ustalenie dokonane w prawomocnym wyroku sądu, wydanym na skutek rozpoznania środka zaskarżenia od decyzji ZUS, stwierdzające całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu art. 12 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prawomocny wyrok sądu ma powagę rzeczy osądzonej i daje podstawę do traktowania osoby jako niepełnosprawnej. Takie stanowisko prezentuje również Pełnomocnik Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, sprawujący nadzór nad postępowaniem Zespołu. Ponadto skarżąca wskazała na nadmierną zwłokę w postępowaniu Zespołu. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2025 r. Zespół podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Przy piśmie z 28 września 2025 r. skarżąca przedłożyła opinię Biura Pełnomonika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych z 22 września 2025 r., mającą potwierdzać jej stanowisko. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego, stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania. Procedowanie ze strony organu miało przebieg następujący. Po złożeniu przez skarżącą wniosku z dnia 2 grudnia 2024 r. o ustalenie potrzeby wsparcia w trybie przepisów u.r.z.s., Zespół wezwał wnioskodawczynię na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia braków formalnych tegoż wniosku poprzez przedstawienie kserokopii aktualnego orzeczenia uprawniającego do złożenia wniosku o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Następnie pismem z dnia 17 kwietnia 2025 r. Zespół zawiadomił skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. – wobec uznania, że E. K. nie uzupełniła wymaganych braków. Zawiadomienie to zostało doręczone skarżącej w dniu 24 kwietnia 2025 r., po czym w dniu 5 maja 2025 r. wpłynęło do organu pismo skarżącej zatytułowane "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołanie w związku z nierozpatrzeniem merytorycznym sprawy)". Skarżąca podniosła w nim, że od samego początku wraz z wnioskiem o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia był złożony wyrok o niezdolności do samodzielnej egzystencji i przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego, stanowiący podstawę do wnioskowania o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia. Powyższe pismo skarżącej zostało potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, po czym postanowieniem z 26 maja 2025 r. organ odmówił wznowienia postępowania, a zaskarżonym postanowieniem z 1 lipca 2025 r. podtrzymał swoje stanowisko. Otóż należy zauważyć, że zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli (...)". Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (niekiedy także postanowieniem bądź milczącym załatwieniem sprawy, do którego na podstawie art. 122g K.p.a. stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 12 i 13 w dziale II), gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. W sytuacji zaś gdy wniosek inicjujący postępowanie zostaje na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. pozostawiony bez rozpoznania, z całą pewnością nie można mówić, że sprawa została zakończona decyzją (ewentualnie postanowieniem czy w sposób milczący) i rozstrzygnięta merytorycznie. Z samego założenia zatem wznowienie postępowania w rozumieniu art. 145 i nast. K.p.a. w tej sytuacji nie mogło mieć miejsca. Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. uchw. NSA podjęta w składzie 7 sędziów z 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13). Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o której podjęciu należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Nie jest to jednak czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. Czynność ta bowiem nie potwierdza ani nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tę czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Poza tym pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady (tzn. o ile możliwość wystąpienia z żądaniem nie jest ograniczona terminem prawa materialnego) nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo, że nie zachodzą przesłanki uzależniające podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. było wadliwe), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Jeżeli w ocenie składającego wniosek spełnił on kryterium kompletności, wnioskodawca może złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie (post. NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. I GSK 485/07). Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Art. 9 K.p.a. stanowi z kolei, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Trzeba zauważyć, że w piśmie z 17 kwietnia 2025 r., zawiadamiającym o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braków formalnych, nie zawarto żadnego pouczenia o możliwości zaskarżenia, wniesienia ponaglenia czy skargi do sądu administracyjnego. W piśmie z 29 kwietnia 2025 r., zatytułowanym "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", skarżąca podniosła że "należy uznać odwołanie za prawidłowe" oraz że wnosi o "nadanie sprawie dalszego biegu i wyznaczenie terminu komisji ustalającej poziom potrzeby wsparcia", a to wszystko w sytuacji prezentowania stanowiska, że wyrok załączony do wniosku stanowi wystarczającą podstawę do wnioskowania o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia. Za niedopuszczalne należy w tej sytuacji uznać zakwalifikowanie pisma skarżącej jako wniosku o wznowienie postępowania, o którym z góry wiadomo – wobec podniesionych wyżej argumentów dotyczących instytucji wznowienia – że nie może odnieść żadnego skutku. Jak podniósł WSA w Łodzi w wyroku z 10 kwietnia 2025 r., sygn. III SA/Łd 907/24, organ administracji publicznej działający zgodnie z zasadą zaufania nie może kwalifikować pism stron w sposób, który z góry skazuje te pisma na niepowodzenie. Organ zamiast rozważyć kwalifikację pisma skarżącej jako ponaglenie lub skarga do sądu administracyjnego, a jeśli miał wątpliwości - ustalić intencje skarżącej wzywając ją do wyjaśnienia charakteru pisma - wybrał opcję dla skarżącej najmniej korzystną, a właściwie z góry skazującą jej działania na porażkę. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, wobec naruszenia przez organ art. 8 i 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 26 maja 2025 r. Rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania, poczyni stosowne ustalenia co do charakteru pisma skarżącej z dnia 29 kwietnia 2025 r. wzywając ją do wyjaśnienia jej intencji i pouczając przy tym zgodnie z art. 9 K.p.a. o skutkach ewentualnych opcji.