IV SA/Po 724/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2025 r. sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 17 maja 2016 r. nr XXVIII/245/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 9 pkt 4 oraz § 10 pkt 4 w zakresie dotyczącym działek nr 7/3, 7/4, 7/5, 7/6, obręb Uzarzewo Huby, gmina Pobiedziska; 2. zasądza od Gminy Pobiedziska na rzecz skarżącej M. R. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Po 724/25 Uzasadnienie M. R. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w dniu 15 lipca 2025 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Pobiedziska z dnia 17.05.2016 r., nr XXVIII/245/2016, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska w części obejmującej działki nr 7/3, 7/4, 7/5, 7/6, obręb Uzarzewo Huby, gmina Pobiedziska, powiat poznański, województwo wielkopolskie. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa tj. art.1 ust 2 pkt 7 i 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3, art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nieuwzględniający istoty prawa własności oraz wymagań ładu przestrzennego i zasady proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego, w szczególności poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy. Mając na względzie powyższe wniesiono o : 1. stwierdzenie na podstawie art. 28 u.p.z.p. nieważności Uchwały Rady Gminy Pobiedziska z dnia 17.05.2016 r., nr XXVIII/245/2016, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska w części obejmującej działki nr 7/3, 7/4, 7/5, 7/6, obręb Uzarzewo Huby, gmina Pobiedziska, powiat poznański, województwo wielkopolskie, w zakresie, w jakim wprowadza zakaz zabudowy, 2. zasądzenie od organu - Rady Gminy Pobiedziska na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 5 maja 2025 r. (nadanym w dniu 14 maja 2025 r., a doręczonym do organu w dniu 16 maja 2025 r.) wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że uchwała Rady Gminy Pobiedziska z dnia 17.05.2016 r., nr XXVIlI/245/2016, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska w części obejmującej działki nr 7/3, 7/4, 7/5, 7/6, obręb Uzarzewo Huby, gmina Pobiedziska, powiat poznański, województwo wielkopolskie, których właścicielem jest M. R., wprowadziła zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Przedmiotowa uchwała, jako sprzeczna z prawem, winna zostać uznana za nieważną w zakresie, w jakim na przedmiotowych działkach wprowadza zakaz zabudowy. W ocenie skarżącej przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały naruszony został w sposób istotny tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nastąpiła zbyt duża ingerencja w prawo własności poprzez ustanowienie na zakazu zabudowy. Wskazała, że prawo własności skarżącej zostało naruszone, gdyż na działkach 7/3, 7/4. 7/5. 7/6, obręb Uzarzewo Huby, wprowadzono nieuzasadniony zakaz zabudowy. Tymczasem na objętych tym samym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działkach, które mają identyczny status i charakter jak przedmiotowe nieruchomości, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu tegorocznym wyrokiem z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 906/24, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części. Orzeczenie to wynikało z uznania przez Sąd, że zakaz zabudowy ingeruje w prawo własności skarżącego arbitralnie i w sposób nadmierny naruszając przy tym Konstytucję. Rada Gminy Pobiedziska została wezwana do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 5 maja 2025 r., jednak na wezwanie nie odpowiedziała. Rada Miejska Gminy Pobiedziska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie argumentując, że w dniu 26 lutego 2015 r. Rada Miejska Gminy Pobiedziska podjęła Uchwałę Nr VII/50/2015 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska. Pismem z dnia 21 maja 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy Pobiedziska zawiadomił instytucje i organy odpowiedzialne za uzgadnianie i opiniowanie projektu planu miejscowego o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska z terminem 21 dni na składanie wniosków. W dniu 26 maja 2015 r. ukazało się ogłoszenie i obwieszczenie Burmistrza Miasta i Gminy Pobiedziska o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych gminy Pobiedziska. Termin składania wniosków został wyznaczony do dnia 26 czerwca 2015 r. Skarżąca nie złożyła wniosku do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyznaczonym terminie. Złożone wnioski zostały rozstrzygnięte przez Burmistrza i przystąpiono do opracowania projektu planu. Po przygotowaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt został skierowany pismami do zaopiniowania i uzgodnienia przez organy i instytucje wymienione w art. 17 pkt 6 lit a i b u.p.z.p. Między innymi w dniu 21 lutego 2016 r. projekt planu został przedstawiony na posiedzeniu Gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej działającej przy Burmistrzu Miasta i Gminy Pobiedziska, która zaopiniowała projekt planu pozytywnie. Po uzyskaniu uzgodnień i opinii, zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. ukazało się ogłoszenie w prasie lokalnej, a na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy w Pobiedziskach oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Pobiedziska zamieszczone zostało ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska. Wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu rozpoczęło się 31 marca 2016 r. i trwało do dnia 21 kwietnia 2016 r. Uwagi do projektu planu miejscowego, zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. można było składać do dnia 6 maja 2016 r. W trakcie trwania wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu skarżąca nie złożyła uwag do projektu planu. Na zorganizowaną dyskusję publiczną w trakcie wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p., przyszły osoby zainteresowane projektem. Po zakończonej procedurze wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, został on skierowany do Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska w celu uchwalenia, co nastąpiło w dniu 17 maja 2016 r. Uchwałą Nr XXVIII/245/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska. Dokumentacja prac planistycznych przedmiotowego planu miejscowego, wraz z uchwałami, została skierowana do Wojewody Wielkopolskiego pismem z dnia 20 maja 2016 r. w celu oceny jej zgodności z przepisami prawa oraz publikacji Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, co nastąpiło dnia 7 czerwca 2016 r. pod poz. 3704. W ocenie Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska procedura planistyczna została zachowana. Odnosząc się wprost do zarzutów skarżącej na Uchwałę Nr XXVIII/245/2016 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 17 maja 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska, organ wskazał, iż przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalono uwzględniając obowiązujące od ponad pięciu lat zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pobiedziska, zatwierdzonego Uchwałą Nr V/40/2011 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 24 lutego 2011 r., (zwane dalej: Studium). Zgodnie ze Studium działki nr 7/3, 7/4, 7/5, 7/6, obręb Uzarzewo Huby, gmina Pobiedziska, przewidziano w większości pod strefę IlI przyrodniczą oraz w części pod strefę II rolno-przyrodniczą. Dla strefy III przyjęte kierunki rozwoju to: tereny zieleni, w tym lasów, łąk, pastwisk, wód i terenów podmokłych, terenami komunikacji i infrastruktury technicznej: "W związku z tym w Studium zakłada się, że generalnie strefa przyrodnicza powinna być terenem wyłączonym z jakiejkolwiek zabudowy. Niewielkie, istniejące enklawy zabudowy (leśniczówki, pojedyncze gospodarstwa, stanice turystyczne, itp.) powinny podlegać rygorom — w zakresie wysokości zabudowy lub charakteru architektury - wynikającym z planów ochrony parków krajobrazowych. Zachowuje się wszystkie istniejące plaże i miejsca kąpielisk, dopuszczajcie ich prawidłowe zagospodarowanie. Natomiast dla plaż i kąpielisk, które położone są w granicach parków krajobrazowych lub ich otulin - sposób ich zagospodarowania nie może kolidować z zapisami planów ochrony PK. Głównie w tej strefie odbywać się będzie ruch turystyczny, w związku z tym Studium dopuszcza lokalizację ścieżek pieszych, rowerowych i konnych, miejsc obsługi ruchu turystycznego (deszczochrony, punkty informacji przyrodniczej, itp.). Z uwagi na konieczność zachowania ciągłości układów komunikacji i sieci infrastruktury technicznej możliwe jest w tej strefie ich przeprowadzanie, jednak w sposób zapewniający ochronę walorów krajobrazowych oraz minimalizację negatywnego oddziaływania na środowisko. " (strona nr 41 Studium). Natomiast dla strefy II rolno-przyrodniczej przyjęte kierunki rozwoju to: cele produkcji rolniczej wraz z rozproszoną zabudową siedliskową (poza terenami ciągów ekologicznych, które powinny być wolne od jakiejkolwiek zabudowy). "W ramach tej strefy mogą występować także tereny związane z obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, itp. Głównie w ramach tej strefy powinny powstawać nowe zalesienia i zadrzewienia. Zakłada się docelowo powiązanie zieleni ze strefy przyrodniczej poprzez strefę rolno - przyrodniczą w ciągły system przestrzenny. Powinno to nastąpić poprzez wyznaczone na gruntach rolnych ciągi ekologiczne. Ciągi ekologiczne są terenami bez możliwości lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy, użytkowane wyłącznie rolniczo, jednak z możliwością zadrzewień, przede wszystkim wzdłuż cieków i wodnych oczek śródpolnych. Na obszarach słabych gruntów rolnych oraz na zboczach dolin w zasięgu ciągów ekologicznych Studium proponuje zalesienia. Działania te zwiększą atrakcyjność krajobrazu, co przy promowaniu funkcji rekreacyjnej w gminie ma istotne znaczenie. " (strona nr 41 Studium). Natomiast w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego dla działek nr 7/3, 7/4, 7/5, 7/6, położonych w obrębie Uzarzewo Huby ustalono przeznaczenie w części pod tereny rolnicze i zieleni otwartej, w części pod tereny rolnicze. Zgodnie z §10 planu miejscowego postanowiono, że na terenach rolniczych i zieleni otwartej, oznaczonych na rysunku symbolami R/ZO, ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) zachowanie dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania, w tym zachowanie istniejących zadrzewień i zakrzewień; 2) zachowanie funkcji istniejącego systemu melioracji; 3) dopuszczenie realizacji stawów przy uwzględnieniu zapisów 5 pkt 9; 4) zakaz zabudowy za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej; 5) dopuszczenie usytuowania dróg gruntowych stanowiących dojazdy do pól; 6) zakaz grodzenia terenów, z wyjątkiem przypadków wynikających z przepisów odrębnych, 7) podział na działki zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie podziału gruntów rolnych; 8) dopuszczenie wydzielania działek pod obiekty infrastruktury technicznej pod warunkiem swobodnego dostępu z drogi publicznej; 9) dostępność komunikacyjną terenu z przyległych terenów dróg publicznych i dróg wewnętrznych; 10) dopuszczenie zalesienia nieużytków i gruntów rolnych nieprzydatnych do produkcji rolnej; 11) zakaz lokalizacji wolno stojących reklam. Natomiast w § 9 planu miejscowego postanowiono, że na terenach rolniczych, oznaczonych na rysunku symbolami R, ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) zachowanie dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania, w tym zachowania istniejących zadrzewień i zakrzewień śródpolnych; 2) zachowanie funkcji istniejącego systemu melioracji; 3) dopuszczenie realizacji stawów przy uwzględnieniu zapisów 5 pkt 9; 4) zakaz zabudowy za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej; 5) dopuszczenie usytuowania dróg gruntowych stanowiących dojazdy do pól; 6) zakaz grodzenia terenów, z wyjątkiem przypadków wynikających z przepisów odrębnych; 7) podział na działki zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie podziału gruntów rolnych; 8) dopuszczenie wydzielania działek pod obiekty infrastruktury technicznej pod warunkiem swobodnego dostępu z drogi publicznej; 9) dostępność komunikacyjną terenów z przyległych terenów dróg publicznych i dróg wewnętrznych; 10) dopuszczenie zalesienia nieużytków i gruntów rolnych nieprzydatnych do produkcji rolnej. Skarżąca kwestionuje ustalenia planu miejscowego w § 9 pkt 4 oraz § 10 pkt 4, które zakazują zabudowy za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej. Wprowadzone zakazy realizują ustalenia Studium dla strefy II rolno-przyrodniczej oraz strefy III przyrodniczej. Również tereny sąsiednie w Studium przewidziano pod strefy II i III, jako najcenniejsze obszary przyrodnicze gminy, dla których kierunki rozwoju to: tereny użytkowane rolniczo, tereny zieleni, w tym lasów, łąk, pastwisk, wód i terenów podmokłych, z dopuszczeniem lokalizacji układów komunikacyjnych i sieci infrastruktury technicznej z uwagi na konieczność zachowania ich ciągłości, pod warunkiem ochrony walorów krajobrazowych oraz minimalizację negatywnego oddziaływania na środowisko. Wobec powyższego, dopuszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowy na działkach skarżącej przy ówczesnych zapisach Studium, mogłoby skutkować rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego, stwierdzającym sprzeczność planu z ustaleniami Studium. W związku z czym, w toku prac planistycznych uznano za zasadne przeznaczenie działek skarżącej oraz terenów sąsiednich pod tereny rolnicze i zieleni otwartej. Na terenach tych m.in. zakazano zabudowy za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej. Intencją Burmistrz Miasta i Gminy Pobiedziska do sporządzenia skarżonego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rolnych była realizacja założeń Studium, w miejscach gdzie nie przewidywało ono zabudowy. Ponadto dla terenów nie objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy', która częściej szkodzi ładowi przestrzennemu, niż umożliwia jego racjonalne kształtowanie. Ponadto instytucja decyzji o warunkach zabudowy pomija problem wpływu inwestycji objętej postępowaniem administracyjnym na budżet gminy. Z obszaru planu miejscowego zostały wyłączone tereny dla których już wydano decyzje o warunkach zabudowy, tereny które w nieobowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wyznaczały tereny pod zabudowę oraz tereny, które w Studium przewidziano pod strefę zurbanizowaną. Zaznaczono, że działki skarżącej w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 87-88 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, były przeznaczone pod tereny upraw polowych. Zarówno w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Pobiedziska z dnia 11 maja 1989 r. (Uchwała Nr X/34/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Pobiedziskach ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Poznańskiego nr 2, poz. 5 z dnia 10 marca 1990 r.), jak i w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Pobiedziska z dnia 10 czerwca 1992 r. (Uchwała Nr XXXV/188/92 Rady Miasta i Gminy w Pobiedziska ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Poznańskiego nr 10, poz. 79 z dnia 6 lipca 1992 r.). Ponadto przed uchwaleniem skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca wystąpiła w 2009 r. do Burmistrza Miasta i Gminy Pobiedziska z wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wolnostojącego, zarówno na działce 7/5 jak i 7/6, obręb Uzarzewo Huby, gmina Pobiedziska. Postępowania zakończyły się odmową wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na brak łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. W związku z tym uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi naruszenia interesu prawnego oraz ograniczenia prawa własności, ponieważ przed uchwaleniem planu działki stanowiły grunty rolne bez prawa do zabudowy, a plan nie zmienił przeznaczenia terenu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności w związku z uchwaleniem planu miejscowego, wskazano, iż jest on niezasadny. Prawo własności, mimo gwarancji konstytucyjnej, nie jest prawem bezwzględnym albowiem może ono być ograniczone w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki - a więc m.in. poprzez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na równi kładzie się nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy, jednakże Gmina, która co do zasady ma wyłączną kompetencję ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w pierwszej kolejności dbać będzie o zaspokojenie zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów. W ocenie organu skarga w przedmiotowej sprawie winna być oddalona albowiem skarżąca nie wykazała by zaskarżona uchwała naruszała obowiązujące przepisy prawa, w szczególności by doszło do naruszenia procedury planistycznej i tym samym by doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. O przekroczeniu władztwa planistycznego można bowiem mówić wyłącznie wtedy, gdy rozwiązanie planistyczne okażą się dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego - a taka sytuacja nie miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli przez Wojewodę Wielkopolskiego, który po sprawdzeniu procedury opracowania projektu planu miejscowego z przepisami prawa, opublikował uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Jednocześnie, w przedmiotowej sprawie skarżąca nie dotrzymała terminu 60 dni na wniesienie skargi od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a więc z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Mianowicie, wezwanie z dnia 5 maja 2025 r. wysłano Pocztą Polską w dniu 14 maja 2025 r., a do tutejszego Urzędu wpłynęło 16 maja 2025 r. W związku z czym termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 13 lipca 2025 r. (niedziela), ponieważ organ odstąpił od udzielenia odpowiedzi na to wezwanie. Skarga została natomiast wysłana Pocztą Polską w dniu 15 lipca 2025 r. (wtorek), a do Urzędu wpłynęła 17 lipca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżania w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 17 maja 2016 r., nr XXVIII/245/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 7 czerwca 2016 r., poz. 3704, dalej: "Uchwała"). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały, dalej "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy tu wyjaśnić, że przepisami art. 2 pkt 1 oraz art. 9 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) z dniem 1 czerwca 2017 r. został zniesiony zawarty w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, a przepis art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 zm., dalej zwanej w skrócie "p.p.s.a.") został uchylony oraz zmieniony został termin określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Jednakże na mocy art. 16 i art. 17 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej, zmiany te dotyczą wyłącznie aktów lub czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy. Wnosząc zatem skargę na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydaną przed dniem 1 czerwca 2017 r., strona skarżąca zobowiązana jest do wyczerpania szczególnego trybu jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, wynikającego z ww. art. 101 ust. 1 u.s.g. Z przytoczonego przepisu niewątpliwie wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia jest obligatoryjnym elementem skuteczności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy. Z powyższą regulacją koresponduje art. 52 § 4 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), który stanowił, że w przypadku aktów innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei, stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Podkreślenia również wymaga, że w uchwale z 2 kwietnia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. znajduje zastosowanie do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOIS). W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, iż przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ gminy udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (termin ten wynosi trzydzieści dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie), oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - termin ten wynosi sześćdziesiąt dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie - sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania - powinna być wniesiona skarga. Jak wynika z powyższego strona skarżąca może wnieść skargę na uchwałę organu stanowiącego gminy (podjętą przed dniem 1 czerwca 2017 r.) do wojewódzkiego sądu administracyjnego w dowolnym okresie pomiędzy 1 dniem następującym po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, a 60 dniem po takim wezwaniu (maksymalnym terminem jest 30 dni po uzyskaniu odpowiedzi na wezwanie gdyby odpowiedź uzyskano wcześniej). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżąca wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 5 maja 2025 r. (nadanym pocztą w dniu 14 maja 2025 r.). Wezwanie to wpłynęło do organu w dniu 16 maja 2025 r. i to od tej daty należy liczyć termin 60 dni. Nie sposób bowiem przyjąć, że termin na ustosunkowanie się Rady do wezwania do usunięcia naruszenia prawa mógłby rozpocząć swój bieg zanim organ faktycznie miałby możliwość zapoznania się z treścią takiego wezwania. W niniejszej sprawie organ nie odpowiedział na wezwanie, więc zastosowanie miał termin 60 dni do wniesienia skargi. Licząc od 16 maja 2025 r. (czyli od dnia gdy wezwanie wpłynęło do organu) należy wskazać, ze termin ten upłynął z końcem dnia 15 lipca 2025 r. Skargę wniesiono w dniu 15 lipca 2025 r., a więc z zachowaniem ww. terminu 60 dni. W związku z powyższym skarga została uznana za dopuszczalną. Uznając materialnoprawną legitymację skarżącej do kwestionowania postanowień przedmiotowej Uchwały wskazać należy, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad i trybu jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności chociażby w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, publ. OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził ocenę w ramach powyżej określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. Jak wspomniano, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Wskazać należy, że niniejsza Uchwała, wprawdzie w innym zakresie, ale była już przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawach o sygn. II SA/Po 574/22, IV SA/Po 599/24 oraz IV SA/Po 906/24 (dostępne CBOSA). W związku z rozpoznaniem tych skargi, WSA w Poznaniu ocenił już przesłankę formalnoprawną i nie dopatrzył się naruszenia procedury sporządzania planu. Sąd w niniejszej sprawie nie dopatrzył się również naruszenia procedury sporządzenia planu w odniesieniu do interesu prawnego skarżącej. Przechodząc, w niniejszej sprawie, do oceny zasadności zarzutów skargi dotyczących zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że dotyczą one zaskarżenia Uchwały w części odnoszącej się do działek należących do skarżącej. W tym też zakresie Sąd przystąpił do oceny zasadności zarzutów skargi i uznał że zasługują one na uwzględnienie w części. W tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podzielił stanowisko wyrażone we wspomnianych wyżej wyrokach tutejszego Sądu dotyczących tego samego aktu planistycznego. Tereny działek nr 7/3, 7/4, 7/5, 7/6, obręb Uzarzewo Huby przeznaczono w planie w części pod tereny rolnicze i zieleni otwartej – R/ZO, w części pod tereny rolnicze - R. Rada w § 9 Uchwały określiła parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na terenach rolniczych oznaczonych symbolem R. W pkt 4 tego postanowienia Uchwały Rada ustaliła zakaz realizacji zabudowy za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej. Rada w § 10 Uchwały określiła parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na terenach rolniczych oznaczonych symbolem R/ZO. W pkt 4 tego postanowienia Uchwały również ustalono zakaz realizacji zabudowy za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej. Należy podkreślić, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Przywołane przepisy tworzą normatywne zręby doktrynalnej koncepcji tzw. władztwa planistycznego gminy, przez które rozumie się przyznaną organom gminy przez ustawodawcę kompetencję do określania w sposób władczy (jednostronny i wiążący) przeznaczenia terenów położonych na obszarze gminy oraz zasad (sposobów) ich zagospodarowania. W ramach tego władztwa organy gminy mogą samodzielnie kształtować przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się na obszarze ich działania, pod warunkiem, że czynią to w granicach obowiązującego prawa i nie nadużywają swych uprawnień. Kwestie miejscowego planu uszczegóławiają przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w których ustawodawca zawarł zestawienie, odpowiednio, obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu miejscowego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Należy zaznaczyć, że owa "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie, gdyż – jak się trafnie przyjmuje się w dominującym obecnie nurcie orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2016 r., II OSK 1993/14, CBOSA) – plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Przechodząc dalej wskazać należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Władztwo planistyczne może być więc realizowane przez organ gminny tylko w zakresie wyznaczonym przez obowiązujące prawo, a więc nie w sposób dowolny. Jeżeli gmina decyduje się na ingerencję w prawo własności, to tego rodzaju działanie wymaga zastosowania zasady proporcjonalności. Określenie w planie statusu planistycznego nieruchomości musi być więc dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienia § 9 pkt 4 i § pkt 4 10 Uchwały, w zakresie zakazu zabudowy naruszają te wymogi. Co do zasady, plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Organ jednak nie wykazał, aby tak daleko idące ograniczenie prawa własności, jak całkowity zakaz zabudowy, było konieczne i uzasadnione. Nie sposób doszukać się przesłanek zakazu zabudowy w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu w rozpatrywanym przypadku Gmina Pobiedziska nie wykazała okoliczności, które uzasadniałyby ustanowienie na nieruchomości skarżącej zakazu zabudowy w § 9 pkt 4 oraz § 10 pkt 4 Uchwały, a Sąd dostrzega wręcz takie okoliczności, które uwydatniają arbitralny charakter działania Gminy w tym zakresie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że odpowiedniego wyjaśnienia dla rzeczonego zakazu zabudowy próżno szukać w uzasadnieniu do uchwały XXVIII/245/2016. Z uzasadnienia tego, w części odnoszącej się do postanowień art. 1 ust. 2 u.p.z.p., wyczytać można jedynie, że szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu miałyby ograniczać się do postanowień § 20 Uchwały, gdy tymczasem zakaz zabudowy wprowadzony został również w § 9 pkt 4 oraz § 10 pkt 4 Uchwały. Chociaż w dalszym fragmencie zwrócono uwagę na uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni (por. art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), poprzez ustalenie zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu, a także powierzchni biologicznie czynnej oraz obszarów wyłączonych z zabudowy: tereny rolnicze, tereny rolnicze i zieleni otwartej – w żaden sposób nie sprecyzowano o jakie konkretnie walory ekonomiczne przestrzeni miałoby chodzić, a także dlaczego przemawiają one akurat za wprowadzeniem rzeczonego zakazu zabudowy. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że ze względu na znaczną ingerencję w prawo własności nieruchomości uwzględnienie celów, jakie chce osiągnąć gmina, musi być jednoznacznie wyartykułowane i uzasadnione. Kształt sporządzonego planu miejscowego jest bowiem wynikiem przeprowadzonych analiz, które są znane jedynie organowi sporządzającemu jego projekt i w tym przypadku uzasadnienie projektu planu stanowi wyjaśnienie intencji prawodawcy gminnego Ocena, czy gmina działa w granicach wyznaczonych w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. powinna być dokonana przez odniesienie projektowanych zamierzeń planistycznych do zasad obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym wynikających z art. 1 ust. 2 tej ustawy, uprawnień właścicieli terenów wskazanych w art. 6 ustawy, a także zasady wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Z treści prawidłowo sporządzonego uzasadnienia planu skarżąca powinna móc się dowiedzieć, jakimi motywami kierowała się Gmina wprowadzając zakaz zabudowy na jej działkach (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 748/17, CBOSA). Uzasadnienie uchwały powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, pomimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 165/15, CBOSA). Argumentacji w tym zakresie nie tylko nie dostarcza analiza uzasadnienia Uchwały XXVIII/245/2016, lecz ponadto nie wynika ona z przedstawionej wraz z Uchwałą dokumentacji planistycznej. Nie wynika także z odpowiedzi na skargę. Na szczególną uwagę zasługuje to, że w odpowiedzi na skargę poza zdawkowym odniesieniem się do argumentów skarżącej w żaden sposób w istocie nie poruszono nawet sedna sprawy, to jest nie odniesiono się do § 9 pkt 4 oraz § 10 pkt 4 Uchwały i wynikającego stąd na działce skarżącej zakazu zabudowy. Gmina w sposób ogólny odnosiła się do kompetencji w zakresie ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego, dbałości o zaspokojenie potrzeb zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów. Odnosząc się do stanowiska orzecznictwa sądowego argumentowała, że formalny wymóg ograniczenia prawa własności, w przypadku m.p.z.p., jest spełniony, gdy ograniczenie tego prawa bezpośrednio wynika z planu i znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, Gmina nie odniosła się konkretnie do przesłanek ograniczenia prawa własności, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, w przedmiotowym planie. Dalszej ocenie poddać trzeba zatem to, czy zakwestionowane przez skarżącą rozwiązanie planistyczne, przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym, znajduje uzasadnienie w postanowieniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pobiedziska przyjętego uchwałą Nr V/40/2011 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z 24 lutego 2011 r. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, jako że wyznacza podstawowe kierunki zagospodarowania gminy, zaś uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie słusznie wskazuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia tych ustaleń. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być – w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień planów miejscowych, ale nie mogą być między sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu planów. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 2021 wyd. 12, Legalis). W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (zob. wyroki NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1599/18, z 12 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 66/13, z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16, CBOSA). Zauważyć należy, że jako główne cele polityki przestrzennej w Studium wskazano m.in. kreowanie wizerunku gminy turystyczno-rekreacyjnej, w tym poprzez bezwzględną ochronę najcenniejszych wartości środowiska przyrodniczego i kulturowego, zaś w kierunkach zmian zapisano – właściwe wykorzystanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej z wyłączeniem możliwości lokalizowania zabudowy mieszkaniowej (s. 37-38 Studium). Działki skarżącej zostały w Studium objęta strefą II rolno-przyrodniczą i strefą III przyrodniczą. W strukturze przestrzennej Gminy Pobiedziska wyodrębniono trzy strefy, w tym strefę II rolno-przyrodniczą z terenami użytkowanymi rolniczo, terenami komunikacji i infrastruktury technicznej, a także wyznaczonymi obszarami ciągów ekologicznych (s. 38-39 Studium). Strefa ta obejmuje tereny przeznaczone na cele produkcji rolniczej wraz z rozproszoną zabudową siedliskową (poza terenami ciągów ekologicznych, które powinny być wolne od jakiejkolwiek zabudowy). W ramach tej strefy mogą występować także tereny związane z obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych itp. Głównie w ramach tej strefy powinny powstawać nowe zalesienia i zadrzewienia. Zakłada się docelowo powiązanie zieleni ze strefy przyrodniczej poprzez strefę rolno-przyrodniczą w ciągły system przestrzenny. Powinno to nastąpić przez wyznaczone na gruntach rolnych ciągi ekologiczne. Ciągi ekologiczne są terenami bez możliwości lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy, użytkowane wyłącznie rolniczo, jednak z możliwością zadrzewień, przede wszystkim wzdłuż cieków i wodnych oczek śródpolnych (s. 41). Analiza części graficznej Studium pozwala w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, że działki skarżącej nie zostały w Studium uznane za ciąg ekologiczny, lecz mieszczą się w strefie II rolno-przyrodniczej, w której dopuszczono lokalizację zabudowy siedliskowej. Z kolei dla strefy III przyjęte kierunki rozwoju to: tereny zieleni, w tym lasów, łąk, pastwisk, wód i terenów podmokłych, terenami komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie ze Studium: "Strefa przyrodnicza obejmuje tereny otwarte lasów, łąk, pastwisk, tereny podmokłe i wody. Strefa ta obejmuje PK Puszcza Zielonka i PK Promno, częściowo ich otuliny, a także dolinę Cybiny – potencjalny specjalny obszar ochrony siedlisk Natura 2000 "Dolina Cybiny". Są to najcenniejsze obszary przyrodnicze gminy. W związku z tym w Studium zakłada się, że generalnie strefa przyrodnicza powinna być terenem wyłączonym z jakiejkolwiek zabudowy. Niewielkie, istniejące enklawy zabudowy (leśniczówki, pojedyncze gospodarstwa, stanice turystyczne, itp.) powinny podlegać rygorom — w zakresie wysokości zabudowy lub charakteru architektury - wynikającym z planów ochrony parków krajobrazowych. Zachowuje się wszystkie istniejące plaże i miejsca kąpielisk, dopuszczajcie ich prawidłowe zagospodarowanie. Natomiast dla plaż i kąpielisk, które położone są w granicach parków krajobrazowych lub ich otulin - sposób ich zagospodarowania nie może kolidować z zapisami planów ochrony PK. Głównie w tej strefie odbywać się będzie ruch turystyczny, w związku z tym Studium dopuszcza lokalizację ścieżek pieszych, rowerowych i konnych, miejsc obsługi ruchu turystycznego (deszczochrony, punkty informacji przyrodniczej, itp.). Z uwagi na konieczność zachowania ciągłości układów komunikacji i sieci infrastruktury technicznej możliwe jest w tej strefie ich przeprowadzanie, jednak w sposób zapewniający ochronę walorów krajobrazowych oraz minimalizację negatywnego oddziaływania na środowisko. " (strona nr 41 Studium). Mając na uwadze przywołane powyżej postanowienia Studium samo uznanie działek skarżącej w zaskarżonym planie miejscowym za tereny rolnicze i zieleni otwartej, oznaczone na rysunku symbolami R oraz R/ZO, nie powinno budzić wątpliwości. Jednakże nie można uznać, aby z postanowień Studium wynikał dla działek tych zakaz zabudowy. Działki skarżącej znajdują się bowiem poza strefą parków krajobrazowych, poza otuliną tych parków, poza rezerwatami, poza strefą Cybiny, a to właśnie do tych terenów przede wszystkim odnosi się zapis Studium w zakresie wyłączenia z zabudowy. W postanowieniach Studium próżno wobec tego szukać podstaw do wprowadzenia tak drastycznego, generalnego zakazu zabudowy, jaki przewidziany został w § 9 pkt 4 oraz § 10 pkt 4 Uchwały. Jeżeli intencją gminy było ograniczenie określonej zabudowy, to nic nie stało na przeszkodzie wprowadzenia w planie tego typu regulacji, która ustalałaby np. zakaz zabudowy na nim obiektów pewnego rodzaju lub przekraczających określone parametry. Nie budzi wątpliwości Sądu, że względy ochrony środowiska mogą być uważane za podstawę uzasadniającą wprowadzenie ograniczeń prawa własności, tym niemniej wprowadzane przez organ planistyczny postanowienia mające na uwadze wskazany cel, skutkujące ustanowieniem na danym terenie całkowitego zakazu zabudowy, powinny spełniać test proporcjonalności, który obejmuje konieczność oceny tychże postanowień m.in. z punktu widzenia ich konieczności oraz przydatności, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z 15 września 2022 r., II OSK 3332/19; wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., II OSK 1565/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu przyjęte przez Radę Gminy środki, są rażąco nieproporcjonalne do osiągnięcia powyższego celu, co powoduje przekroczenie władztwa planistycznego. Organ nie uzasadnił w sposób przekonujący i dostateczny tak daleko idącego ograniczenia prawa własności skarżącej, jakim jest ustanowienie całkowitego zakazu zabudowy. Należało zatem uznać, że Rada Miejska Gminy Pobiedziska dopuściła się przekroczenia władztwa planistycznego. O ile zatem nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu to, że prawidłowo nie zrezygnowano w zaskarżonym planie z rolnego przeznaczenia działek skarżącej spółki, o tyle brak jest dostatecznego uzasadnienia tego, dlaczego na tych działkach przewidziano bezwzględny zakaz zabudowy, o jakim stanowi § 9 pkt 4 i § 10 pkt 4 zaskarżonej Uchwały nr XXVIII/245/2016. Wręcz przeciwnie Studium obejmując te działki strefą II rolno-przyrodniczą, nie zaliczając ich do ciągów ekologicznych, dopuściło jej zabudowę zastrzegając możliwość lokalizacji zabudowy siedliskowej. Brak jest dostatecznego uzasadnienia tego, dlaczego w planie na tych działkach przewidziano bezwzględny zakaz zabudowy, o jakim stanowi § 9 pkt 4 i § 10 pkt 4 uchwały nr XXVIII/245/2016. Wprowadzenie tego zakazu zabudowy powinno mieć miejsce wyłącznie ze względu na ochronę wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i powinno mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, w szczególności do ochrony prawa własności. Nie sposób bowiem prowadzić racjonalnej gospodarki rolnej bez możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy. Słowem klucz w takich wypadkach zdaje się być "ograniczenie". W planie miejscowym można umieścić przepisy, z których będzie wynikać zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące wielkość budynku, co pozwoli na ochronę wymagań ładu przestrzennego, potrzeby zrównoważonego rozwoju, walorów krajobrazowych, a także wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz ochrony złóż kopalin. Jednakże wprowadzone ograniczenia muszą uwzględniać także prawo własności. Wprowadzony tymczasem zaskarżonym planem zakaz zabudowy na terenach działek skarżącej nie sposób uznać za ustanowiony w zgodzie z prawem właścicieli. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, czy wskazania motywów jakimi kierował się uchwałodawca wprowadzając zakwestionowany całkowity zakaz zabudowy. Zatem, zasadnicza wadliwość zaskarżonej części planu sprowadzała się właśnie do tego, że Rada nie wykazała rzeczowo i przekonująco przesłanek do wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy. Jeżeli w planie przyjęto założenia co do preferowania na obszarze gminy istniejącego ładu przestrzennego, to organ powinien rozważyć zastosowanie na określonych terenach adekwatnych form ich zagospodarowania i zabudowy, z uwzględnieniem również innych chronionych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (zob. wyroki NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1144/21; z dnia 07 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 1565/19; z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2783/18, dostępne CBOSA). W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży obowiązek poszukiwania rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. W obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1468/08; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 74/18). Przy czym, nawet w odpowiedzi na skargę Rada nie wskazała motywów uzasadniających jej stanowisko, że zostały wyważone interesy prywatne i publiczne w przedmiotowej sprawie oraz że nie doszło do przekroczenia tzw. "władztwa planistycznego gminy" przy wprowadzeniu zakazu realizacji zabudowy na terenach oznaczonych symbolami R i R/ZO. Dodatkowo należy wskazać, że Sąd w wyroku IV SA/Po 599/24 kontrolował zaskarżoną uchwałę w odniesieniu do innej nieruchomości oznaczonej jako R/ZO, położonej w granicy Parku Krajobrazowego Promno oraz w obszarze Natura 2000 "Ostoja koło Promna" i uznał, że wprowadzenie zakazu zabudowy na tym terenie nie jest uzasadnione. W szczególności nie uzasadniają tego regulacje ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody dotyczące parków krajobrazowych. W rozpatrywanej sprawie wymagania wynikające z powyższych uwarunkowań prawnych nie zostały przez Radę Gminy dochowane. Przekroczenie przez organ Gminy uprawnień planistycznych poprzez nieuzasadnienie zgodnego z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenia prawa własności nieruchomości Skarżących, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wobec powyższego kontrola sądowa potwierdziła zasadność zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia zaskarżoną regulacją uchwały w sposób rażący przepisów art. 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 21 ust. 1 Konstytucji w zw. art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, a także z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zasadne jest więc stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej działki nr 7/3, 7/4, 7/5, 7/6, obręb Uzarzewo Huby, gmina Pobiedziska w zakresie zakazu całkowitej zabudowy. Marginalnie jedynie Sąd orzekający wskazuje, iż znany jest mu nieprawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 03.07.2025 r. o sygn. IV SA/Po 421/25, którym oddalono skargę, którą wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części dotyczącej działki nr 46/1. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano jednak, że ocena prawna w nim dokonana nie podważa argumentacji zawartej we wcześniej powołanych wyrokach WSA w Poznaniu, które wydano na podstawie odmiennych ustaleń faktycznych. W wyroku z 03.07.2025 r. o sygn. IV SA/Po 421/25 ustalono bowiem, że sporna działka położona była na terenie zwartego kompleksu leśnego. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej powyższe działki, jak orzekł w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.