II SA/Wr 361/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: Asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi Ł.G. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] września 2024 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego obszar w obrębie [...] , przylegający do [...], znajdujący się pomiędzy rzeką [...] a granicą miasta [...] z gminą [...] (obręb [...]) w O. I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały w części co do § 3 ust. 1 pkt 4 w zakresie działek nr [...],[...],[...],[...] i [...],[...], obręb [...] , położonych przy ul. [...] w O. oraz co do załącznika graficznego do tekstu planu w tym zakresie; II. zasądza od Gminy Miasto O. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 26 września 2024 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.; dalej zwana "u.s.g."), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) oraz uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...] listopada 2023 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania dla terenu obejmującego obszar w obrębie R., przylegający do Parku [...], znajdujący się pomiędzy rzeką O. a granicą miasta O. z gminą O. (obręb B.) w O., po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O.", uchwalonego uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...] września 2023 r. Nr [...] (dalej "studium z 2023 r."), Rada Miasta O. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego obszar w obrębie R., przylegający do Parku [...], znajdujący się pomiędzy rzeką O. a granicą miasta O. z gminą O. (obręb B.) w O. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2024 r. poz. [...]). Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Ł. G. (dalej "skarżący") jako właściciel nieruchomości objętej regulacją zaskarżonej uchwały, tj. niezabudowanej działki gruntu o nr [...], [...], [...], [...] oraz zabudowanej działki nr [...], AM-[...], obręb [...] R., o łącznej pow. [...] ha położonych przy ul. [...] w O. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta z: 1) przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy, tj. w oparciu o studium, które co do obszaru objętego zaskarżoną uchwałą w sposób rażący ingeruje w chronione Konstytucją RP (art. 2, art. 21) jak i przepisami Kodeksu cywilnego (art. 140) prawo własności, oraz art. 6 u.p.z.p., w sposób rażący stanowiąc o przeznaczeniu nieruchomości na realizację celów o charakterze publicznym oraz zmianie doczasowego przeznaczenia nieruchomości skarżącego z istniejącej zabudowy mieszkalnej na zabudowę letniskową; 2) naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań dotyczących ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a to przez wprowadzenie rodzaju zabudowy, który nie występuje na terenie całego miasta, a co za tym idzie również na terenie stanowiącym sąsiedztwo przedmiotowych działek gruntu; 3) naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań dotyczących zachowania walorów architektonicznych i krajobrazowych; 4) naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez naruszenie walorów ekonomicznych przestrzeni objętych planem; 5) naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności właściciela działek nr [...], [...], [...], [...] oraz [...]; 6) rażącym naruszeniem art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niewykonanie obowiązku ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, w tym zgłaszanego w postaci wniosków i uwag zmierzających do zmian w zakresie zagospodarowania nieruchomości, a także niedokonanie analizy ekonomicznej, środowiskowej i społecznej w odniesieniu do złożonych wniosków i uwag przez właściciela nieruchomości; 7) rażącym naruszeniem art. 36 u.p.z.p. oraz § 10 rozporządzenia Ministra rozwoju i technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "rozp.proj.m.") poprzez niesporządzenie prognozy skutków finansowych związanych z uchwaleniem miejscowego planu. W zakresie przedstawionych zarzutów skarżący w uzasadnieniu skargi doprecyzował je w następuje sposób: Ad. 1. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O. zostało uchwalone uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...]. Zapisy studium dotyczące obszaru objętego zaskarżoną uchwałą winny zostać zmienione, gdyż nie odpowiadają one aktualnym potrzebom lokalnej społeczności związanych z rozbudową miasta oraz zapewnieniem możliwości zaspokajania potrzeb mieszkaniowych zgodnie z funkcjonującymi zasadami jego rozwoju. Miasta o położeniu i walorach geograficznych, takich jakie O., nie tworzą obszarów zabudowy letniskowej lub rekreacyjnej indywidualnej, gdyż jest to niecelowe, nieekonomiczne i bezprzedmiotowe. Położenie i wielkość działek stanowiących własność skarżącego prowadzi do sytuacji, w której stają się one bezużyteczne i niezbywalne. Dodatkowo skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała wprowadza na terenie jego działek podwójną linię zabudowy (i od strony rzeki i od strony drogi gminnej), co nie tylko stanowi niespotykane w zasadzie w miejscowych planach rozwiązanie, ale przede wszystkim w tym konkretnym przypadku skutkuje tym, iż pomimo teoretycznej możliwości zabudowy, w praktyce zabudowa ta będzie niemożliwa do zrealizowania. W rzeczywistości uchwała dokonuje "wywłaszczenia", bez ponoszenia przez Gminę jakichkolwiek jego kosztów. Jak zauważono, jedna z działek posiada już zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie użytkowaną ze względu na stan techniczny budynku. Uchwalony plan uniemożliwia zatem dokonanie jego modernizacji i przebudowy poprzez wprowadzenie na istniejącym budynku nieprzekraczalnej linii zabudowy. Takie działanie Gminy stanowi – zdaniem skarżącego – przejaw dowolności i arbitralności w zakresie władztwa planistycznego, a jako takie winno zostać uznane za sprzeczne z przepisami prawa. Tym samym zaskarżony plan narusza art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady prawa do zabudowy nieruchomości, tj. ograniczenie polegające na wprowadzeniu zabudowy letniskowej i rekreacji indywidualnej, gdzie w obszarze objętym planem nie występują takie obiekty, zaś plan dla tego obszaru nie tworzy żadnej infrastruktury zabudowy rekreacyjnej i zabudowy letniskowej, zaś przeważającą funkcją miasta jest zabudowa mieszkaniowa. Dla terenu objętego planem tylko na nieruchomości skarżącego przyjęto zabudowę letniskową i rekreacyjną bez elastycznego podejścia do analizy sąsiednich terenów, czym naruszono również zasadę proporcjonalności. Ad. 2. O. nie jest miastem letniskowym ani też rekreacyjnym i nie posiada jakichkolwiek walorów przyrodniczych, by takowym miastem się stać. Zabudowa letniskowa czy rekreacyjna stoi w oczywistej sprzeczności zarówno z zabudową istniejącą jak i przewidzianą obowiązującymi planami na sąsiednich terenach zabudową mieszkaniową. Inaczej mówiąc, planowana zabudowa burzy istniejący ład przestrzenny poprzez wprowadzenie nieistniejącej w mieście funkcji i parametrów zabudowy letniskowo-rekreacyjnej i jest niezgodna z ładem architektonicznym, gdyż wprowadza zabudowę o parametrach odbiegających od parametrów występujących w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na tym terenie. Ad. 3. Część miasta objęta obrębem R. stanowi rozbudowującą się dzielnicę domów jednorodzinnych w kierunku obwodnicy. Zarówno na R., jak i wokół Parku [...] i w samym parku występuje w zasadzie wyłącznie zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, ewentualnie bliźniacza. Uzupełniają ją jedynie duże obiekty sportowe i rekreacyjne (baseny, korty, stadion, itp.). Wprowadzenie zatem zabudowy letniskowej czy rekreacyjnej indywidualnej na obszarze obejmującym 4 działki o łącznej powierzchni ok. [...] ha stanowi ewidentne zaburzenie istniejących walorów architektonicznych oraz krajobrazowych i nie stanowi kontynuacji dotychczasowego planowania przestrzennego. Ad. 4. Mając na uwadze, że O. nie jest miastem o walorach wypoczynkowych, letniskowych, uzdrowiskowych, ustalenie w planie takiego rodzaju zabudowy jest jednoznaczne z tym, iż na danym terenie zabudowa w ogóle nie powstanie. Sam Park [...] – jako park miejski – nie stanowi atrakcji uzasadniającej chęć posiadania przy nim domu letniskowego czy rekreacyjnego. Dlatego też przewidywanie na terenie przedmiotowych działek zabudowy letniskowej czy rekreacyjni indywidualnej jest nieekonomicznym wykorzystaniem przestrzeni. Znamienne jest również samo przystąpienie do uchwalenia planu dla tak niewielkiego obszaru. Organ podjął kosztowną procedurę ze środków gminnych bez uzasadnienia faktyczną potrzebą czy względami ochrony interesu publicznego oraz zbadania zapotrzebowania na tereny o charakterze zabudowy letniskowej i rekreacyjnej. Uchwała przeznacza tereny głównie na tereny rolne a w niewielkim zakresie na zabudowę rekreacyjną, co nie przysporzy budżetowi gminy dochodów, takich jakie by uzyskała, przeznaczając te tereny pod zabudowę jednorodzinną. Ad. 5. Gmina wyłączyła z ustaleń planu działkę nr [...], a to ze względu na fakt wydania dla tej działki w dniu 27 sierpnia 2008 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określającą rodzaj zabudowy jako zabudowę usługową. Działka ta położona jest w jednej linii z działkami skarżącego i działką nr [...], którą gmina przeznacza na tereny rolne. Takie działanie gminy stanowi wyraz naruszenia przepisów art. 63 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., a także jaskrawy przejaw różnicowania sytuacji prawnej właścicieli poszczególnych nieruchomości. Art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. stanowi, że organ stwierdza wygaśniecie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku gdy dla obszaru nią objętego uchwalono miejscowy plan, którego ustalenia są inne niż przewidziane w decyzji. Wyłączenie z ustaleń planu działki nr [...] było niezgodne z wyżej powołanymi przepisami i zmierza – zdaniem skarżącego – do ich obejścia. Ważnym aspektem dla skarżącego jest fakt, że od marca 2023 r. toczy się postępowanie o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech domów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działkach skarżącego. Skoro zaskarżona uchwała wyłączyła z ustaleń planu działkę nr [...], na której zabudowa nie powstała, ani też w oparciu o tę decyzję nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, to winna także wyłączyć działki skarżącego, tym bardziej że na działce nr [...] posadowiony jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Co więcej, ustalona planem linia zabudowy przecina już istniejącą zabudowę mieszkaniową. Ad. 6. Gmina rozpatrując złożone uwagi i wnioski, nie mogła poprzestać na stwierdzeniu, że przewidywane przeznaczenie nieruchomości jest zgodne ze studium, a wnioskowanie – z nim niezgodne. Studium zostało uchwalone 17 lat temu i nie odpowiada aktualnym potrzebom służącym rozwojowi miasta o kolejne obszary zabudowy mieszkaniowej oraz słusznym interesom ich właścicieli. Dlatego też w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym wnioski oraz uwagi zgłoszone do planu należało rozważyć w oparciu o aktualne potrzeby i interesy, a nie jedynie w oparciu o ustalenia studium, które w rażący sposób naruszają interesy zarówno prywatne jak i lokalnej społeczności. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasto O. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, organ wskazał, że zarzut opisany w punkcie 1 jest całkowicie niezasadny. Uchwała z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O. została zmieniona uchwałą Nr [...] w dniu [...] września 2017 r., a następnie studium z 2023 r., które stanowi dokument obowiązujący. Zarzuty podnoszone w skardze dotyczą studium i nie mogą być rozpatrywane w kategoriach wadliwości miejscowego planu, który nie może naruszać ustaleń studium z 2023 r. Zaskarżony plan obejmuje obszar w obrębie R. o powierzchni ok. [...] ha, z tego powierzchnia terenu gruntów ornych oraz upraw wynosi ok. [...] ha, a powierzchnia terenu wód powierzchniowych śródlądowych – ok. [...] ha, natomiast powierzchnia terenów zabudowy rekreacyjno-letniskowej, którą stanowią działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], wynosi ok. 2 arów. Zgodnie z ustaleniami studium z 2023 r., dla tych nieruchomości wskazano funkcję terenów zabudowy rekreacyjno-letniskowej (ML), natomiast w planie ustalono przeznaczenie terenu zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej (1ML). W odniesieniu do zarzutu dotyczącego powiększenia Parku [...] organ wskazał, że w planie nie ustalono przeznaczenia terenów pod zieleń urządzoną na rzecz powiększenia Parku, bowiem plan nie daje podstaw do przejęcia nieruchomości na cele publiczne. Zdaniem organu również zarzuty opisane wyżej w punktach 2-4 nie znajdują uzasadnienia, bowiem dotyczą studium z 2023 r. Ponadto, plan nie ogranicza praw nabytych właściciela nieruchomości. Dla działek objętych planem nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.z.p., tereny których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. Plan miejscowy nie wymusza na właścicielu nieruchomości zagospodarowania jej zgodnie z jego ustaleniami. Nadto organ zauważył, że obszar objęty zaskarżonym planem częściowo podlega szczególnej ochronie. Część terenu znajduje się w obszarze ochrony przyrody – Natury 2000 Dolina O. i Potoku B., na którym dominują tereny otwarte zajmujące ponad 60% powierzchni, z czego połowa to grunty orne. Kolejne 36% obszaru to tereny leśne przy równym udziale drzewostanów liściastych i iglastych. Za potencjalne siedliska przedmiotów ochrony przyjęto wszelkie typy zbiorników z wodą stojącą, bez wyjątku. Jest to obszar bardzo cenny przyrodniczo, który należy chronić, dlatego przez ten teren przebiega proponowany ciąg ekologiczny. Strefy położone w otoczeniu obszarów chronionych należy odpowiednio zagospodarowywać. W studium z 2023 r. wskazane jest, aby dla terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki O. należy ustalić strefę buforową, poprzez pozostawienie w dotychczasowym sposobie zagospodarowania pasa terenu o szerokości co najmniej 15 m wzdłuż brzegów rzeki, przy czym dla obszaru Natura 2000 pas ten powinien wynosić co najmniej 50 m. W 2020 r. – jak wskazał dalej organ – Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska we Wrocławiu wystąpiła do miasta z propozycją poszerzenia obszaru ochrony przyrody Natura 2000, zatem tereny znajdujące się w jednostce R. przy rzece O. zostałyby wyłączone spod zainwestowania. Stanowiłoby to ścisłą ochronę dla siedlisk lądowych gatunków chronionych, jak również nie spowodowałoby przecięcia szlaków migracji. Odnośnie uwag wskazanych w puncie 5 organ wskazał, że działka nr [...] została wyłączona z granic obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu ze względu na konieczność wyeliminowania roszczeń odszkodowawczych właściciela z tytułu wygaśnięcia prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. W granicach obszaru objętego planem, ze względu na prawa nabyte właściciela, wyłączono tylko ww. działkę. Dla działek sąsiednich, tj. nr [...], [...], [...], [...] i [...], nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, zaś postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na powyższych działkach zostało umorzone decyzją z dnia 29 listopada 2024 r. w związku z wejściem w życie w dniu 24 października 2024 r. zaskarżonej uchwały. Zasadnym było zatem ustalenie przeznaczenia terenów wynikającego ze studium z 2023 r. Ponadto, w odniesieniu do istniejącej zabudowy plan nie przewiduje konieczności rozbiórki istniejącej zabudowy. Zgodnie z art. 35 ust. 2 u.p.z.p., w ramach wykorzystywania terenów w sposób dotychczasowy dopuszcza się przebudowę lub remont istniejących obiektów budowlanych oraz montaż urządzeń, niepowodujące zmiany sposobu ich użytkowania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Linia zabudowy dotyczy natomiast lokalizacji nowych budynków lub rozbudowywanych części istniejących budynków. W odniesieniu do zarzutu opisanego w punkcie 6 organ stwierdził, że nadrzędnym kryterium władztwa planistycznego gminy w przypadku uchwalania miejscowych planów jest nienaruszalność studium z 2023 r. Zasadnicze elementy zawarte w polityce przestrzennej studium 2023 r. ustalone w oparciu o uwarunkowania wynikające głównie ze stanu środowiska przyrodniczego i stopnia jego ochrony są aktualne, a jego zapisy umożliwiają dalszy, zrównoważony rozwój miasta poprzez wskazane w nim tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz produkcyjno-usługową, z zaplanowaną siecią komunikacyjną wraz z zachowaniem cennych przyrodniczo terenów zielonych. Organ w końcowej części odpowiedzi na skargę, odnosząc się do zarzutu z punktu 7, wskazał, że zgodnie z aktualnym brzmieniem przepisów art. 17 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie jest zobowiązany do przygotowania prognozy skutków finansowych. Przepisy w tym zakresie zostały uchylone na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.). Na rozprawie w dniu 21 października 2025 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że chce ograniczyć swoją skargę do nieruchomości, które są we władaniu skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przy czym, powyższe unormowania nie określają ani wymogów, jakie musi spełnić podmiot wnoszący skargę na takie akty, ani jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności zaskarżonej uchwały. Doprecyzowanie przesłanek podmiotowej dopuszczalności wniesienia skargi oraz określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Stąd też w pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga w niniejsze sprawie wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w zakresie administracji publicznej zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, a więc w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., II OSK 355/11, Lex nr 920623; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 890/13, Lex nr 1474201; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 719/13, Lex nr 1384888). W ocenie Sądu, skarżący będąc właścicielem działek o numerach nr [...], [...], [...], [...], [...] w O. niewątpliwe posiada interes prawny w skarżeniu planu w zakresie, w jakim wprowadza ustalenia dotyczące przeznaczenia na obszarze obejmującym należące do niego nieruchomości. I tylko w tym zakresie – zgodnie z oświadczeniem złożonym na rozprawie – Sąd kontrolował zaskarżoną uchwałę. Interes skarżącego znajduje bowiem ochronę w przepisach kodeksu cywilnego (art. 140 Kodeksu cywilnego). Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie przysługującego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Ponadto, w niniejszej sprawie poza sporem jest również okoliczność, że przepisami § 13 zaskarżonego planu Rada przeznaczyła nieruchomości należące do skarżącego pod zabudowę letniskową lub rekreacji indywidualnej, a ponadto wprowadzając § 3 ust. 1 pkt 4 nieprzekraczalną linię zabudowy (i od strony rzeki i od strony drogi gminnej). Mając te zapisy na uwadze, stwierdzić należało, że zaskarżona uchwała ustalając – wbrew żądaniom skarżącego – takie przeznaczenie, z jednej strony ingeruje w obowiązki skarżącego wynikające z przysługującego mu prawa własności, naruszając – z drugiej strony – uprawnienia skarżącego wynikające z tego prawa. Z zapisów planu wynika, jak wskazał skarżący, że utworzenie obszarów zabudowy letniskowej lub rekreacyjni indywidualnej wyłącznie na terenie należących do niego działek narusza jego prawa właścicielskie poprzez odebranie możliwości zabudowy i zagospodarowania zgodnego z funkcjonującym na terenach sąsiednich oraz położeniem nieruchomości w granicach administracyjnych miasta. Położenie i wielkość działek stanowiących własność skarżącego prowadzi do sytuacji, w której stają się one bezużyteczne i niezbywalne. Dodatkowo skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała wprowadza na terenie jego działek podwójną linię zabudowy (i od strony rzeki i od strony drogi gminnej), co skutkuje tym, iż pomimo teoretycznej możliwości zabudowy w praktyce zabudowa ta będzie niemożliwa do zrealizowania. Naruszenie interesu prawnego skarżącego legitymuje go do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę w zakresie należących do niego działek. Rozważyć zatem należy, czy stwierdzone naruszenie interesu prawnego mieści się granicach obowiązującego prawa, w szczególności czy gmina nie nadużyła władztwa planistycznego, w ramach którego gmina może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Uwzględniając powyższe należy zatem zwrócić, w drugiej kolejności, uwagę na treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, a więc dotyczą one merytorycznej jego zawartości (przyjętych w nim ustaleń, część tekstowej, graficznej oraz załączników), a także standardów dokumentacji planistycznej. Naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). Tryb sporządzania planu należy natomiast rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej przez organ w celu uchwalenia planu. Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1593/11). Mając na względzie powyższe kryteria kontroli uchwały, której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Sąd stwierdził, uwzględniając w części zarzuty skargi, że doszło w niniejszej sprawie do istotnego naruszenia zasad sporządzania zaskarżonego planu. Częściowe uwzględnienie skargi wynika z treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.), zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ze studium z 2023 r. wynika, że dla nieruchomości należących do skarżącego wskazano funkcję terenów zabudowy rekreacyjno-letniskowej (ML), natomiast w zaskarżonym planie ustalono przeznaczenie terenu zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej (1ML). Takie zapisy studium z 2023 r. determinowały treść zaskarżonej uchwały w zakresie przeznaczenia i możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Stąd też, wszelkie zarzuty stawiane pod adresem studium z 2023 r. nie mogły zostać uwzględnione w niniejszej sprawie, Sąd nie kontroluje bowiem uchwały w przedmiocie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, która może stanowić odrębny przedmiot zaskarżenia, a uchwały podjętej w sprawie planu miejscowego. W zakresie natomiast twierdzeń odnoszących się do wprowadzenia podwójnej – jak określa to skarżący – linii zabudowy (i od strony rzeki i od strony drogi gminnej), należy zwrócić uwagę na treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zgodnie ze studium z 2023 r. (s. 134), należy ustalić dla terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki O. strefę buforową, poprzez pozostawienie w dotychczasowym sposobie zagospodarowania pasa terenu o szerokości co najmniej 15 m wzdłuż brzegów rzeki, przy czym dla obszaru Natura 2000 Dolina O. i Potoku B. pas ten powinien wynosić co najmniej 50 m. Na ten zapis powołuje się organ, uzasadniając wprowadzenie na działkach skarżącego nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony rzeki o szerokości 15 m. Jednakże – w ocenie Sądu – taka argumentacja jest niewystarczająca i pomija całkowicie charakter oraz funkcję, jaką do spełnienia ma studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz plan miejscowy. Użyte w studium z 2023 r. sformułowanie "należy" nie oznacza, że to jest nakaz skierowany do lokalnego normodawcy o konieczności wyznaczenia pasa terenu o szerokości co najmniej 15 m wzdłuż brzegów rzeki O. Takie sformułowanie dawało jedynie możliwość rozważenia przez organ planistyczny wprowadzenia takiego ograniczenia prawa własności skarżącego, zwłaszcza gdy uwzględni się uwarunkowania należących do skarżącego działek (w tym przede wszystkim ich szerokość) i skutki wyznaczenia tak szerokiej linii, czego jednak zabrakło w niniejszej sprawie. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym – jak słusznie zauważył organ – jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1222/21). Przy czym, wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu, jak to uczyniono w niniejszej sprawie. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3083/19). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16). Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (wyroki NSA z dnia: 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21; 7 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 1838/22). W rozpoznawanej sprawie organ planistyczny nie dokonał żadnej interpretacji treści studium z 2023 r., zwłaszcza w kontekście zarzutów, uwag i wniosków stawianych w toku procedury planistycznej przez skarżącego, przenosząc bezrefleksyjnie jego zapisy do projektu planu miejscowego. Tym samym doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 6, art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 pkt 9 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przy czym, powoływanie się przez organ w swoim uzasadnieniu wprowadzonych ograniczeń na wystąpienie z 2020 r. Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z propozycją poszerzenia obszaru ochrony przyrody Natura 2000, zatem tereny znajdujące się w jednostce R. przy rzece O. zostałyby wyłączone spod zainwestowania, jest nieuprawnione i niewystarczające, aby ingerować w konstytucyjnie chronione prawo własności. Wprawdzie teren objęty zaskarżonym planem częściowo podlega szczególnej ochronie, bowiem objęty jest obszarem ochrony przyrody – Natury 2000 Dolina O. i Potoku B., jednakże nie obejmuje on obecnie działek należących do skarżącego. Tego rodzaju organ (RDOŚ) w procedurze planistycznej nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalenia konkretnego przeznaczenia określonego obszaru objętego projektem planu miejscowego, ponieważ w takim przypadku wkraczałby bez umocowania ustawowego w tzw. władztwo planistyczne gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1216/22). Nadto należy pamiętać, że organ sporządzający miejscowy plan nie jest związany wydaną opinią w przedmiocie rozwiązań przyjętych w projekcie, a tym bardziej wystąpieniem mającym miejsce trzy lata przed przystąpieniem do sporządzenia zaskarżonego planu. Przy czym, organ nie powołał się na żadne twierdzenia RDOŚ w toku procedury planistycznej wskazujące na "jakiekolwiek" zagrożenia przeznaczenia działek skarżącego jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pod kątem negatywnego wpływu na środowisko, a tym bardziej oddalonego od terenu tych działek obszaru Natura 2000 Dolina O. i Potoku B. Ponadto, wprawdzie uzgodnienie RDOŚ jest wiążące, jednakże o ile treść planu miejscowego miałaby powodować znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000 (art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). W wydanym w dniu 5 czerwca 2024 r. znak WPN.610.73.2024.JG postanowieniu Dyrektor w żadnym miejscu nie wskazał takich zagrożeń, w związku z czym koniecznym było, aby organ planistyczny także i w tym zakresie ocenił, czy w istocie istnieje taki sposób zabudowy na działkach skarżącego, który powoduje znaczące oddziaływanie na teren Natura 2000, tym bardziej, że nie można z założenia przyjąć, że każda zabudowa jednorodzinna może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Właśnie temu służy opiniowanie i uzgadnianie projektu planu miejscowego, aby możliwym było wypracowanie określonego konsensu z jednej strony między możliwym sposobem zagospodarowania terenu, a istniejącymi dobrami podlegającymi ochronie np. z punktu widzenia ochrony przyrody. Argumentacji w powyższym zakresie zabrakło zarówno w toku procedury planistycznej przy negatywnym rozpoznaniu wniosków i uwag skarżącego, jak i przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Przeprowadzenie takiej analizy w zakresie wprowadzenia tak szerokiej nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony rzeki na działkach skarżącego, uniemożliwiającego w swoich skutkach jakąkolwiek zabudowę, było niezbędne w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Zabrakło szerszego spojrzenia na położenie przedmiotowych działek, co było konieczne dla zbadania relacji przestrzennych i funkcjonalnych z pozostałymi terenami, a w szczególności z sąsiednimi nieruchomościami, tj. działką nr [...], czy znajdujących się niedaleko – jak wynika z załącznika nr do studium z 2023 r. – nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organ nie poczynił wystarczających rozważań przy uwzględnieniu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań dotyczących ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), wymagań dotyczących zachowania walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), wymagań ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.) i nawet potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p), ale w odniesieniu do prawa własności przysługującego skarżącemu (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Poprzestając na ogólnikowych twierdzeniach, organ nie ocenił rzetelnie, czy w konkretnym przypadku zostały uwzględnione powyższe uwarunkowania, w szczególności czy został wyważony interes skarżącego oraz interes publiczny. Podkreślić tutaj jeszcze raz należy, że zasady konstytucyjne, w tym ustanowiona w art. 2 zasada demokratycznego państwa prawa oraz wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasada proporcjonalności, zezwalają na ograniczenie prawa własności, ale jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego lub prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi nad innym, wymaga każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji mają ulec ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga szczególnej rozwagi i rzetelnego uzasadnienia. Po analizie przedstawionej dokumentacji planistycznej Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ planistyczny nie sprostał powyższym wymogom. Podnoszone przez skarżącego okoliczności wykazują, że organ planistyczny nie wziął pod uwagę jego interesu, jak też nie wyjaśnił w istocie, dlaczego wprowadzono ograniczenia sposobu zagospodarowania posiadanych przez niego nieruchomości oraz ich warunków geofizycznych i ukształtowania terenu. W efekcie nie można przyjąć, że dokonane ograniczenia zostały wprowadzone do planu w odpowiedniej proporcji do celu, który miał być osiągnięty. Nadto, brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim wprowadza istotne ograniczenia prawa własności skarżącego, uniemożliwia – zdaniem Sądu – nie tylko zbadanie zgodności z prawem przyjętych rozwiązań, ale również utrudnia właścicielowi przedmiotowych nieruchomości objętych planem ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych dotyczących ograniczenia jego prawa własności. Zakwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały naruszają nie tylko konstytucyjną zasadę proporcjonalności ale i zasadę równości wobec prawa, mimo braku adekwatnych i koniecznych przesłanek wyprowadzonych z racji interesu publicznego. Z tych też względów należało uznać, że w zaskarżonym zakresie przy uchwalaniu kwestionowanego planu miejscowego doszło do przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia wskazanych konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości wobec prawa. Przekroczenie władztwa planistycznego stanowi natomiast istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego rozumianych jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. To zaś – stosownie do treści art. 147 § 1 u.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – skutkować musiało stwierdzeniem przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. co do § 3 ust. 1 pkt 4 w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], AM-[...], obręb [...] R., położonych przy ul. [...] w O. oraz co do załącznika graficznego do tekstu planu w tym zakresie. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie z punktu drugiego sentencji wyroku znajduje zaś swoje oparcie w przepisach art. 200 w zw. z art. 205, art. 211, art. 212 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.; 300 zł) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 1935 ze zm.; 480 zł) i art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 i pkt IV Załącznika ustawy z dnia 6 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2111 ze zm.; 17 zł).