IV SA/Po 751/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pleszewie z dnia 27 czerwca 2024 r. nr III/18/2024 w sprawie zmiany uchwały NR XIII/165/2016 Rady Miejskiej w Pleszewie z dnia 12 maja 2016 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu elektrowni wiatrowych w gminie Pleszew 1. orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Pleszew na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 16 lipca 2025 r. Wojewoda Wielkopolski reprezentowany przez fachowego pełnomocnika zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: u.s.g.) uchwałę Nr 111/18/2024 Rady Miejskiej w Pleszewie z dnia 27 czerwca 2024 r. w sprawie zmiany uchwały NR Xlll/165/2016 Rady Miejskiej w Pleszewie z dnia 12 maja 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu elektrowni wiatrowych w gminie Pleszew, wnosząc o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała jest uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego przewidującego lokalizację elektrowni wiatrowej, co wynika z jej treści oraz podstawy prawnej, choć nie zostało to wskazane w samym jej tytule. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt. 5 u.s.g. oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 317) plan miejscowy, na podstawie którego ma być lokalizowana elektrownia wiatrowa: 1) określa maksymalną całkowitą wysokość elektrowni wiatrowej, maksymalną średnicę wirnika wraz z łopatami i maksymalną liczbę elektrowni wiatrowych; 2) sporządza się co najmniej dla obszaru położonego w granicach gminy, w której jest lokalizowana elektrownia wiatrowa, znajdującego się w odległości, o której mowa w art. 4 ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 tej ustawy w uzasadnieniu dołączanym do projektu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego przewidującego lokalizację elektrowni wiatrowej zamieszcza się w szczególności maksymalną całkowitą wysokość elektrowni wiatrowej, maksymalną średnicę wirnika wraz z łopatami oraz maksymalną liczbę elektrowni wiatrowych, które zostaną określone w tym planie. Uzasadnienie załączone do uchwały nie zawiera wymaganych elementów, a Rada Miejska w Pleszewie ograniczyła się tylko do sformułowania, iż "celowe wydaje się przystąpienie do zmiany niniejszej uchwały, umożliwiając w ten sposób rozszerzenie i zoptymalizowanie projektowanych farm wiatrowych". Brak obligatoryjnych zapisów w uzasadnieniu do uchwały o przystąpieniu należy uznać za istotne naruszenie prawa. Ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały i stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - wniósł o to do Sądu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Pleszewa uznał jej zasadność, wnosząc o odstąpienie od obciążania kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej P.p.s.a. ) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów samorządu terytorialnego inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z kolei, w oparciu o regulację art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem szczególnym jest art. 94 u.s.g., według którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2). Odnośnie aktów organów gmin, przepisy powyższe pozostają w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 675). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na uchwałę organu stanowiącego samorządu terytorialnego podjętą w sprawie zakresu administracji publicznej, czyli aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Oceniając znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, że tego rodzaju uchwała inicjuje procedurę planistyczną, stanowiąc zapowiedź podjęcia przez radę gminy sekwencji prac, określonych w art. 17 u.p.z.p., zmierzających do uchwalenia planu miejscowego i ma na celu określenie zasięgu terytorialnego tego planu, tj. granic obszaru objętego projektem planu. Konkretyzacja pozostałych elementów planu, w tym określenie przeznaczenia terenu objętego planem, następuje zaś na dalszych etapach procedury planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż przepis art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza o tym, że walor aktu prawa miejscowego posiada wyłącznie plan miejscowy. Sama uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu jest natomiast aktem o charakterze wewnętrznym, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, gdyż nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych. Nie przesądza o przeznaczeniu terenów oraz ich zagospodarowaniu i z tego względu nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Posiada natomiast charakter typowo intencyjny, gdyż wiąże jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Tego rodzaju uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, co oznacza, że ma do niej zastosowanie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W sprawie upłynął już termin roczny, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., zaś Wojewoda nie wskazał na naruszenie terminu z art. 90 ust. 1 u.s.g., w związku z czym nie zaistniała możliwość stwierdzenia nieważności uchwały. W takiej sytuacji sąd mógł orzec jedynie o niezgodności uchwały z prawem, przy czym rozstrzygniecie takie można wydać tylko wówczas, gdy w sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności. Przesłanki takie w niniejszej sprawie zaistniały. Stosownie do regulacji z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w uzasadnieniu dołączanym do projektu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego przewidującego lokalizację elektrowni wiatrowej zamieszcza się w szczególności maksymalną całkowitą wysokość elektrowni wiatrowej, maksymalną średnicę wirnika wraz z łopatami oraz maksymalną liczbę elektrowni wiatrowych, które zostaną określone w tym planie. Już zatem na etapie uchwały intencyjnej ustawodawca wymaga daleko posuniętej konkretyzacji co do dopuszczenia zamiarów inwestycyjnych w zakresie energetyki wiatrowej. Całkowite zignorowanie tych ustawowych wymogów w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały musi być zatem ocenione jako istotne naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, równego minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do odstąpienia od ich zasądzenia.