II OSK 1188/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1580/22 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2022 r. znak DOiR-I-6251-44/2022/AK w przedmiocie uznania za obywatela polskiego oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 25 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1580/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę M. G., obywatela Republiki Białorusi (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister") z 28 czerwca 2022 r. nr DOiR-I-6251-44/2022/AK. Decyzją tą, Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ pierwszej instancji") z 11 maja 2022 r. nr WSC-I.6121.2.1127.2021, którą odmówiono uznania skarżącego za obywatela polskiego. 2. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa, a mianowicie: 1) art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2022 r. poz. 465; dalej: "ustawa o obywatelstwie", "u.o.o.") poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że nabycie przez skarżącego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do przyjęcia takiego wniosku; 2) art. 8 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: "Konwencja") poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji naruszenie prawa skarżącego do życia prywatnego i rodzinnego oraz pozbawienie go możliwości weryfikacji przyczyn, na podstawie których odmówiono mu uznania za obywatela polskiego, w szczególności poprzez brak dostatecznego zindywidualizowania i należytego wykazania przez WSA w Warszawie zagrożenia bezpieczeństwa państwa, z jakim miałoby się wiązać wydanie pozytywnej decyzji w toku postępowania administracyjnego; 3) art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie kontroli decyzji organu i nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, w tym brak czytelnego i logicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie wyjaśnienia przyczyn, dla których uznano, że zachowanie skarżącego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego (naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a.); 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 8 k.p.a. dotyczącego obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek dla jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi; ewentualnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona; uwzględnienie skargi, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te nie zostały w ogóle w sposób rzeczowy umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W świetle art. 174 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przytoczenie uzasadnienia podstaw kasacyjnych polega na przedstawieniu argumentów jurydycznych, które, w realiach danej sprawy, mają przemawiać na rzecz tezy o naruszeniu wskazanych przepisów prawa przez sąd pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 948/24, CBOSA). Tymczasem analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że zawarte tam wywody prawne koncentrują się wokół zagadnień prawnomaterialnych, tj. wykładni i zastosowania art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie. Ponadto, powołane w punkcie 5 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a., nie miały w istocie charakteru samodzielnego, ale wtórny wobec pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przepisy te mają charakter wynikowy, tj. określają odpowiednio przesłanki uwzględnienia albo oddalenia skargi oraz konsekwencje procesowe uznania odwołania za bezzasadne (por. np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2496/23, CBOSA). To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Jeżeli chodzi o art. 1 § 2 p.u.s.a., to przepis ten ma charakter ustrojowy, wskazuje mianowicie kryterium, jakim kierują się sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości, tj. zgodność z prawem. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w sytuacji, w której sąd administracyjny dokonując kontroli aktu administracyjnego zastosował inne kryterium tej kontroli niż zgodność z prawem. Poprzez zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. nie można natomiast podważać trafności ocen prawnych wyrażonych w zaskarżonym wyroku co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2194/20, CBOSA). Podobnie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Otóż przepis ten wskazuje tylko, że kognicja sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne. Z taką właśnie formą działania administracji publicznej mamy do czynienia w niniejszej sprawie, tj. decyzją Ministra. W ramach zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie można natomiast zwalczać skutecznie w skardze kasacyjnej ocen sformułowanych przez sąd pierwszej instancji co do legalności zaskarżonego aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 768/22, CBOSA). Końcowo należy wskazać, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje w sposób jednoznaczny, jakie były przyczyny wydania decyzji odmownej. Natomiast w ramach zarzutów naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. nie można podważać trafności ocen prawnomaterialnych wyrażonych w zaskarżonej decyzji. 3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 8 i art. 13 Konwencji. Otóż przepisy Konwencji nie znajdują w ogóle zastosowania do spraw dotyczących obywatelstwa. Państwo ma całkowitą kompetencję do określania, kto jest jego obywatelem, a także zasad nabycia i utraty obywatelstwa, co jest zgodne z powszechnie uznawaną w tej materii zasadą prawa międzynarodowego (por. np. wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 245/24). Dodać należy, że w sprawie nie chodziło o wydalenie skarżącego z Polski (wówczas przepisy Konwencji, w tym art. 8 oraz art. 1 protokołu dodatkowego do tej Konwencji, mogą mieć zastosowanie). 3.6. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie. Przypomnieć należy, że zawarte w tym przepisy pojęcia, w tym "zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego", mają charakter typowych zwrotów niedookreślonych związanych z potrzebą ochrony interesu publicznego. Konieczność ochrony interesu publicznego, w tym w kontekście ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego, wynika również z wielu postanowień Konstytucji RP (zob. np. art. 1, art. 5, art. 31 ust. 3). Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia bezpieczeństwa i porządku publicznego, co oznacza, że każdorazowo zaistnienie takich okoliczności będzie musiało podlegać ocenie organu (por. np. wyrok NSA z 27 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1084/18, CBOSA). Zwroty te pozostawiają organom administracji, a także sądowi administracyjnemu, naturalny luz decyzyjny (por. np. J. Chlebny, Ochrona interesu publicznego a prawo cudzoziemca do pobytu w Polsce, EPS 2007, nr 10, s. 18). Ogólnie można przyjąć, że pojęcie porządku publicznego jest szersze niż pojęcie porządku prawnego, obejmuje bowiem stan faktyczny wewnątrz państwa, regulowany normami prawnymi i pozaprawnymi, których przestrzeganie umożliwia normalne współżycie jednostek w organizacji państwowej, w określonym miejscu i czasie (por. np. wyrok NSA z 15 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2765/17, CBOSA). W tym kontekście należy przyjąć, że zagrożeniem dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego w rozumieniu art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim mogą być m.in. wszelkie postawy cudzoziemca i jego sposoby zachowania, które kolidują z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym. Dla oceny, czy dany cudzoziemiec może stanowić zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego istotne znaczenie ma również to, czy przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę sankcji administracyjnej (np. zobowiązania go do powrotu lub pozbawienia tytułu pobytowego), czy też chodzi, tak jak w niniejszej sprawie, o przyznanie stronie uprawnienia. W przypadku sprawy dotyczącej przyznania stronie uprawnienia, wspomniany wyżej luz decyzyjny jest dalej idący, niż ma to miejsce w odniesieniu do zastosowania wobec cudzoziemca sankcji administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2217/21, CBOSA). W szczególności, w świetle zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 k.p.a.), poziom zagrożenia, jakie stwarza cudzoziemiec dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, uzasadniający odmowę udzielenia uprawnienia, może być niższy, niż w przypadku spraw dotyczących zastosowania wobec takiego cudzoziemca sankcji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 417/23, CBOSA). Dodatkowo trzeba zauważyć, że o ile w przypadku zezwoleń pobytowych ustawodawca przewidział możliwość ich uchylenia lub cofnięcia, jeżeli cudzoziemiec stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (zob. np. art. 199 ust. 1 pkt 1, art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach), o tyle takiej możliwości nie ma w stosunku do cudzoziemca, który nabył obywatelstwo polskie. Obywatelstwo to szczególna więź prawna osoby z państwem. Konsekwencją uznania cudzoziemca za obywatela jest włączenie go w ogół społeczeństwa i przyznanie wszystkich praw przysługujących obywatelom. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje również trwałość obywatelstwa. Zgodnie z art. 34 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie. Oznacza to, że decyzja o uznaniu za obywatela polskiego powoduje w zasadzie nieodwracalne skutki. W stosunku do takiej decyzji mogą mieć zastosowanie wyłącznie tryby nadzwyczajne przewidziane w k.p.a. ze względu na jej poważną wadliwość procesową lub materialnoprawną. Ze względu na konstytucyjną trwałość obywatelstwa polskiego nie jest natomiast możliwe uchylenie decyzji z powodu powstałego po wydaniu decyzji zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa albo porządku publicznego. Należy w związku z tym stwierdzić, że ocena, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego wymaga uwzględnienia skutków nabycia przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego i uwzględnienia konstytucyjnej ochrony trwałości nabytego obywatelstwa (art. 34 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – por. np. wyrok NSA z 13 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 933/20, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że na gruncie art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim ocena braku istnienia zagrożenia dla porządku publicznego ze strony cudzoziemca wymaga zachowania szczególnej ostrożności. W szczególności, niewystępowanie tego zagrożenia w realiach danej sprawy nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości. Przyznanie obywatelstwa polskiego stanowi bowiem szczególne uprawnienie, które wymaga konsekwentnie spełnienia szczególnie wysokich wymogów przez osobę ubiegającą się o to prawo (por. np. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 24/18, CBOSA). Przenosząc te oceny prawne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący popełnił umyślne przestępstwo stanowiące zagrożenie dla życia oraz zdrowia uczestników ruchu drogowego. Przypomnieć należy, że skarżący został skazany za to, że w 2017 r. prowadził na terenie G. pojazd mechaniczny mając 2,42 promila alkoholu w wydychanym powietrzu, za który to czyn orzeczono wobec niego m.in. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres pięciu lat. Organy nie naruszyły granic przysługującej im władzy dyskrecjonalnej w stosowaniu zwrotów niedookreślonych zawartych w art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie przyjmując, że skarżący wciąż stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Równocześnie należy zwrócić uwagę na to, że ocena stwarzanego przez skarżącego zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego została przez Ministra dokonana na dzień wydania zaskarżonej decyzji, czyli według stanu na dzień 28 czerwca 2022 r. Zaskarżona decyzji nie stanowi stałej przeszkody do ewentualnego ubiegania się przez skarżącego o uznanie za obywatela w przyszłości. Wówczas organy będą zobowiązane dokonać aktualnej, na dzień ponownego orzekania, postawy skarżącego w kontekście przesłanek z art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie. Z drugiej strony należy przypomnieć, w kontekście rozważań zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że samo ewentualne zatarcie skazania nie oznacza per se, że organ administracji publicznej, dokonując oceny wystąpienia przesłanki zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, nie może się skutecznie powołać na popełnienie przestępstwa, które uległo zatarciu (por. np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2248/24, CBOSA). Decydujące znaczenie ma tu zawsze kompleksowa oraz zindywidualizowana ocena danego przypadku. 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.