I OSK 51/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt II SA/Go 487/23 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 13 czerwca 2023 r., nr GN-I.7581.21.2023.DBel w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt II SA/Go 487/23, oddalił skargę Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na decyzję Wojewody Lubuskiego, zwanego dalej "Wojewodą", z dnia 13 czerwca 2023 r., nr GN-I.7581.21.2023.DBel, w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie i nieuwzględnienie rażącego naruszenia prawa przez organ tj. przepisów art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", co skutkowało oddaleniem skargi – poprzez błędne ustalenie, że: - w niniejszej sprawie nie doszło do wydania nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", w związku z czym nie zachodzi przesłanka do zwiększenia przyznanego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości; - zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej nr [...], znak [...] z dnia 15 stycznia 2021 r. zostało odebrane przez PGL LP Nadleśnictwo [...] 1 lutego 2021 r., i to zawiadomienie wywołuje skutki prawne, a 30-dniowy ustawowy termin do wydania wywłaszczonych nieruchomości upływał 2 marca 2021 r. celem uzyskania "bonusu", podczas gdy zawiadomienie o wyżej wymienionej decyzji "zrid" zostało odebrane przez Nadleśnictwo [...] 25 lutego 2021 r. (powtórne zawiadomienie) i to wywołało skutki prawne, a więc 30-dniowy ustawowy termin na uzyskanie powiększonego odszkodowania upływał 27 marca 2023 r.; - Nadleśnictwo [...] nie dochowało 30-dniowego terminu na wydanie nieruchomości, podczas gdy organ sam przyjmuje (str. 5 uzasadnienia akapit 3 i 4), że pismo znak ZG.224.1.4.2019 z dnia 26 marca 2021 r. złożone na dzień przed upływem wyżej wymienionego terminu uprawnia Nadleśnictwo [...] do powiększonego o 5% odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie i nieuwzględnienie rażącego naruszenia prawa przez organ tj. przepisów art. 6, art. 8, art. 9 K.p.a. stanowiących fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, przejawiające się w tym, że Wojewoda Lubuski wysyłając powtórne zawiadomienie o wydaniu decyzji "zrid", która wywołuje skutki prawne wynikające z ustawy, działał nie na podstawie przepisów prawa czym wprowadził skarżącego w błąd, poprzez działanie w sposób niebudzący zaufania uczestnika postępowania, a także dokonał błędnego poinformowania strony o terminie do wydania nieruchomości; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie i nieuwzględnienie rażącego naruszenia prawa przez organ, to jest przepisów art. 7a K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy w sprawie pozostaje wątpliwość co do treści normy prawnej (dotyczącej terminu "wydanie nieruchomości" oraz skutków powtórnego zawiadomienia na gruncie przepisów specustawy drogowej - rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych), należało rozstrzygnąć wątpliwości na korzyść strony i przyjąć, że pismo z dnia 26 marca 2021 r. stanowi o wydaniu nieruchomości i uprawnia do otrzymania powiększonego odszkodowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 18 ust. 1e specustawy drogowej poprzez jego błędną wykładnię polegająca na niewłaściwym przyjęciu, że termin "wydać" oznacza faktyczne przekazanie nieruchomości, podczas gdy w sytuacji braku definicji ustawowej tego terminu, wykładnia funkcjonalna i celowościowa nakazuje przyjąć, że do skutecznego wydania nieruchomości dochodzi również poprzez podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego właściciela nieruchomości, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności oraz poprzez zachowanie biernej postawy wobec nabywcy. Skarżący kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie złożył także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Jednak w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, konieczne jest odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest wykładnia art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w kontekście braku spełnienia przez skarżącego przesłanek do powiększenia należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Skarżący kasacyjnie zarzuca bowiem błędną wykładnię wskazanego przepisu, polegająca na niewłaściwym przyjęciu, że termin "wydać" oznacza faktyczne przekazanie nieruchomości, podczas gdy w sytuacji braku definicji ustawowej tego terminu, wykładnia funkcjonalna i celowościowa nakazuje przyjąć, że do skutecznego wydania nieruchomości dochodzi również poprzez podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego właściciela nieruchomości, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności oraz poprzez zachowanie biernej postawy wobec nabywcy. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji i za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy. Stosownie do treści tego przepisu, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o wydaniu odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Niewątpliwie, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, ocena przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej pod kątem wydania nieruchomości i tym samym powiększenia odszkodowania o wskazane w przepisie 5% następuje po wydaniu nieruchomości w terminie 30 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej rozumieć należy podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim rozporządzania rzeczą (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2877/20; z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2379/20; z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3299/15; z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 990/18, CBOSA). Przy czym w powołanym przepisie mowa jest o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. (por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2877/20; z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1091/18; z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3775/18; z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13, CBOSA). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd (podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie), że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również wtedy, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2977/15; z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3216/15; z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 63/16, CBOSA). Poza tym, co istotne, powyższe uprawnienie wynika z ustawy szczególnej, a jego zadaniem jest motywacyjne oddziaływanie na strony postępowania tak, by sprawniej zakończyła się cała procedura wywłaszczeniowo-odszkodowawcza. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Starosty Międzyrzeckiego z dnia 15 stycznia 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (w tym na działce nr [...]) zostało prawidłowo doręczone skarżącemu w dniu 1 lutego 2021 r. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo uznał w tych okolicznościach, że skutek zawiadomienia o wydaniu decyzji, o którym mowa w art. 11f ust. 3 i 4 specustawy drogowej, został spełniony. Od tej daty liczony był 30-dniowy termin na "wydanie" nieruchomości, o którym stanowi art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Skarżący podnosi w zarzutach skargi kasacyjnej, podobnie jak w skardze do Sadu I instancji, że otrzymał drugie zawiadomienie o wydaniu decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ("zrid") w dniu 25 lutego 2021 r. Zdaniem skarżącego trzydziestodniowy termin na wydanie nieruchomości, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, upływał w dniu 27 marca 2021 r. (w skardze kasacyjnej błędnie określono tę datę jako 27 marca 2023 r.). Skarżący uważa, że skoro wysłał do organu pismo z dnia 26 marca 2021 r. o treści oznaczającej czynność świadczącą o wydaniu nieruchomości, to należy przyjąć, ze dochował ustawowego trzydziestodniowego terminu na wydanie nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje ocenę wskazanych okoliczności faktycznych dokonaną przez Sąd I instancji. W terminie trzydziestu dni liczonych od dnia 1 lutego 2021 r., to jest od dnia, w którym doręczono skarżącemu zawiadomienie o wydaniu decyzji Starosty Międzyrzeckiego z dnia 15 stycznia 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (na działce nr [...]), nie doszło do wydania przedmiotowej nieruchomości inwestorowi. Dotychczasowy właściciel nieruchomości nie podjął we wskazanym okresie czasu w tym zakresie jakiejkolwiek aktywności. W konsekwencji nie została spełniona przesłanka, o której stanowi art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że "wydania wywłaszczonej nieruchomości" w rozumieniu art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej nie można utożsamiać z gotowością do jej wydania. Wydanie wymaga bowiem aktywnego działania ze strony wydającego byłego właściciela nieruchomości. W świetle celu regulacji specustawy drogowej "wydanie nieruchomości" należy rozumieć jako aktywną czynność sprawczą (a niekiedy zespół takich czynności) dotychczasowego właściciela nieruchomości, która zapewni nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim rozporządzania rzeczą. Pismo skarżącego z dnia 26 marca 2021 r. nie stanowi czynności świadczącej o wydaniu nieruchomości. Z tych względów niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej oraz zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 8, art. 9 K.p.a., przejawiający się w tym, że Wojewoda Lubuski wysyłając powtórne zawiadomienie o wydaniu decyzji "zrid", wprowadził skarżącego w błąd, poprzez działanie w sposób niebudzący zaufania uczestnika postępowania, a także dokonał błędnego poinformowania strony o terminie do wydania nieruchomości. Doręczenie skarżącemu ponownego zawiadomienia o wydaniu decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie miało wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie w sprawie odstąpienia od zastosowania podwyższonej o 5% stawki odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, gdyż wydanie nieruchomości nastąpiło dopiero w dniu 13 kwietnia 2022 r., a nie w terminie trzydziestu dni liczonych od dnia 1 lutego 2021 r., to jest od dnia, w którym doręczono skarżącemu zawiadomienie o wydaniu decyzji Starosty Międzyrzeckiego z dnia 15 stycznia 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wydanie nieruchomości inwestorowi nie nastąpiło również w terminie trzydziestu dni, liczonym od daty otrzymania przez skarżącego drugiego zawiadomienia. W piśmie z dnia 26 marca 2021 r. skarżący zwrócił się bowiem jedynie do Urzędu Miejskiego w [...] o wyznaczenie protokolarnego przekazania nieruchomości podnosząc, że nadal jest jej posiadaczem. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7a K.p.a. w kontekście braku rozstrzygnięcia na korzyść strony wątpliwości co do treści użytego w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej określenia "wydanie nieruchomości". Zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej - czyli możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W stosunku do określenia "wydanie nieruchomości" nie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do jego wykładni. Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował wyniki wykładni językowej przeprowadzonej w tym zakresie przez orzekające w sprawie organy, odnosząc to również do niebudzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.