II SA/Sz 396/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody z dnia 8 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. D. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] wydał w dniu 12 października 2022 r. decyzje nr [...] na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej "u.g.n."), art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej "k.p.a."), w której zezwolił E. Spółka z o.o. z siedzibą w P. (dalej "inwestor") na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie O. gm. N., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o pow. 3,0009 ha, zapisanej w księdze wieczystej numer [...], stanowiącej własność A. D.(dalej "skarżąca"), w części określonej w decyzji Starosty [...] z dnia 28 lipca 2022 r., ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie - E. Sp. z o.o. z siedzibą w P., zezwolenia na przebudowę istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji M. - N., polegającą na rozbiórce jednego słupa i budowie słupa w nowej lokalizacji oraz podwieszeniu napowietrznych przewodów linii a także na jej funkcjonowanie po wybudowaniu na części nieruchomości w pasie o szerokości 11,5 m, o powierzchni zajęcia (ograniczenia) – 2.432 m2. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji podał, że w dniu 1 kwietnia 2021 r. inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n., ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka numer [...] o pow. 3,0009 ha, położonej w obr. O. , gm. N., zapisanej w księdze wieczystej numer [...], stanowiącej własność skarżącej przez udzielenie inwestorowi zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość przewodów i urządzeń napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji M. - N., polegające na podwieszeniu napowietrznych przewodów linii, a także na jej funkcjonowanie po wybudowaniu, na części nieruchomości w pasie o szerokości 11,5 m, o powierzchni zajęcia nieruchomości – 2.432 m2. Organ I instancji wydał w dniu 28 lipca 2022 r. decyzję nr [...] ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie inwestorowi powyższego zezwolenia. Inwestor złożył również wniosek z dnia 1 kwietnia 2021 r. do organu I instancji o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. oraz art. 108 k.p.a., zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności w związku z wydaną przez Starostę decyzją [...] z dnia 28 lipca 2022 r. Wniosek został uzasadniony tym, że głównym celem przebudowy linii 110 kV relacji M. - N. jest zapewnienie regularnych dostaw energii elektrycznej odbiorcom na terenie powiatu goleniowskiego, jak również powiatów sąsiednich. Ponadto przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa energetycznego oraz zwiększenia niezawodności i efektywności funkcjonowania krajowego i regionalnego systemu przesyłowego poprzez: - niwelację zagrożenia przerywaniem dostaw energii, np. wskutek awarii, czy też katastrof energetycznych. W dniach 8-10 lutego 2020 r. miała miejsce kolejna awaria w związku z niesprzyjającymi warunkami meteorologicznymi. Doszło do złamania słupa oraz uszkodzenia przewodów roboczych; - zapewnienie pokrycia rosnącego zapotrzebowania oraz ciągłości dostaw energii elektrycznej dla zasilanych za ich pośrednictwem obecnych i przyszłych odbiorców na znacznym obszarze, w tym wielu instytucji pożytku publicznego oraz zakładów przemysłowych; - dostosowanie sieci elektroenergetycznej dla potrzeb rozwoju sektora energetyki. Według inwestora, przebudowa napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji M. -N. stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Przedmiotowa linia elektroenergetyczna została zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami. Wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ma na celu umożliwienie wnioskodawcy przeprowadzenie inwestycji. Prace związane z planowaną budową odcinka linii będą obejmowały założenie i przeprowadzenie przewodów. Organ I instancji przytoczył treść art. 124 ust.1a u.g.n. i art. 108 § 1 k.p.a. W ocenie organu I instancji, okoliczności, na które powołał się inwestor zasługiwały na uwzględnienie wniosku. Przedstawione okoliczności stanowiły o: 1. ważnym interesie gospodarczym - wpływ na rozwój ekonomiczny regionu (energia elektryczna jest niezbędna dla przedsiębiorców) i bezpieczeństwo energetyczne regionu; 2. ważnym interesie społecznym - korzyści dla mieszkańców regionu w zakresie bezpiecznej i stabilnej sieci elektroenergetycznej; 3. wyjątkowo ważnym interesie strony - terminowość realizacji przedsięwzięcia i w konsekwencji wypełniania swoich ustawowych zadań; 4. tym, że inwestycja służy ochronie zdrowia i życia ludzkiego - zapobieganie awariom sieci przesyłowej. Zdaniem organu I instancji, spełniony był wymóg realizacji celu publicznego przez inwestora. Planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 3 listopada 2010 r. zmienionym uchwałą nr [...] 5 Rady Miejskiej w N. z dnia 27 lutego 2015 r. (dalej "mpzp"). Potwierdzenie, że inwestycja ta jest inwestycją celu publicznego, znajduje się w zapisach art. 6 ust. 2 u.g.n. i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. [...]; dalej "u.p.z.p."). Przebudowa linii 110 kV R. - G. - N. - M. realizowana jest przez kilka gmin wobec powyższego jest to inwestycja mająca znaczenie ponadlokalne. Inwestor jest przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, którego przedmiotem wykonywanej działalności gospodarczej jest m.in. wytwarzanie, dystrybucja i przesyłanie energii elektrycznej, w rozumieniu ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców (Dz. U. z 2001 r., Nr 122, poz. 1320 ze zm.). Potwierdza to również fakt ujęcia inwestora w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 listopada 2015 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1871). Organ I instancji podkreślił, że wobec wzrastającego zapotrzebowania na energię elektryczną, a tym samym mając na uwadze prawidłowe funkcjonowanie sieci elektroenergetycznych szczególnie istotne jest, z uwagi na kluczowe znaczenie dla działania organów państwa oraz całej gospodarki, przebudowywanie istniejących linii, stosownie do zmieniających się warunków oraz utrzymywanie ich w należytym stanie technicznym. Kwestia niezawodności sieci dystrybucyjnej, obsługiwanej przez inwestora jest sprawą priorytetową w kontekście rozwoju gospodarczego regionu, bezpieczeństwa energetycznego oraz zapewnienia, jakości dostaw energii elektrycznej różnego rodzaju odbiorcom (w tym też wszelkim instytucjom publicznym) na właściwym poziomie. Przebudowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej jest uzasadniona ważnym interesem gospodarczym oraz interesem społecznym, jak również stanowi ona wyjątkowo ważny interes strony. Organ I instancji podał, że zapisy art. 124 ust. 1a u.g.n. obligują organ dający zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, do nadania decyzji w tym przedmiocie, rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, wydał w dniu 8 lutego 2023 r. decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i przywołał treść art. 124 ust. 1a u.g.n. i art. 108 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę do wydania w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może stanowić ochrona zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Według organu odwoławczego, realizacja ww. inwestycji ma bardzo ważne strategiczne znaczenie dla regionu, gdyż jest kluczowa z punktu widzenia gospodarki narodowej, w związku z rosnącym zapotrzebowaniem na energię elektryczną odbiorców kraju oraz koniecznością wywiązania się z zobowiązań na gruncie prawa krajowego i unijnego. Ponadto, za udzieleniem zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości przemawiał ważny interes społeczny w postaci korzyści dla mieszkańców regionu w zakresie bezpiecznej i stabilnej sieci elektroenergetycznej, a także ważny interes strony, który przejawia się w terminowości realizacji przedsięwzięcia i w konsekwencji wypełnieniu swoich ustawowych zadań. Inwestor jest przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczym. W ocenie organu odwoławczego, istniały zatem przesłanki do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości i nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał się na orzeczenia NSA. Zdaniem organu odwoławczego, w okolicznościach omawianej sprawy istnieje podstawa to wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Ustawodawca nie uzależnił, jak oczekują tego skarżący, udzielenia ww. zezwolenia od wystąpienia jakiejś konkretnej awarii, czy też powstania nagłych zdarzeń, uprzednio warunkujących wydanie takiej decyzji. Dla takich zdarzeń przewidziano odrębny tryb w art. 126 ust. 1 u.g.n. Istnienie interesu społecznego jest organowi znane z urzędu, chociażby na podstawie Raportu Zespołu ds. Zbadania Przyczyny i Skutków Katastrofy Energetycznej powołanego zarządzeniem Wojewody nr [...] z 2008 r., w którym stwierdzono, że dla zwiększenia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej dla regionu, niezbędna jest pełna i terminowa realizacja zadań inwestycyjnych ujętych w planach rozwoju m.in. inwestora. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania, że organ nie zbadał, jaki jest rzeczywiście niezbędny obszar zajęcia nieruchomości i wyjaśnił, że to inwestor we wniosku o wydanie decyzji decyduje o przebiegu inwestycji oraz o wielkości terenu niezbędnego dla jej realizacji. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych. Organy administracji mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Kwestia poruszona przez skarżącą dotyczy zatem zakresu zajęcia nieruchomości, który winien kreować inwestor. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uszczuplenie prawa własności nieruchomości, poprzez legalne działania organów władzy .publicznej winno być jak najmniejsze, ograniczać się tylko do niezbędnego obszaru zajęcia i następować z poszanowaniem konstytucyjnej ochrony własności. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie występował zarówno wyjątkowo ważny interes społeczny, jak też ważny interes gospodarczy, ponieważ przebudowa omawianej linii elektroenergetycznej poprawi stabilność i niezawodność zasilania w energię elektryczną odbiorców regionu, a także wzmocni pewność funkcjonowania gospodarstw domowych, podmiotów publicznych oraz gospodarczych. Skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję i wniosła o jej uchylenie (błędnie wskazano, że chodzi o wyrok sądu- dopisek Sądu) oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: - art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., przez pominięcie kwestii ustalenia rzeczywistego terenu podlegającego zajęciu dla prac budowlanych oraz wyznaczającego ograniczenia prawa własności i zaakceptowanie oparcia tych ustaleń przez organy, będących elementem normatywnym decyzji administracyjnej, wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy, wbrew oświadczeniu właściciela gruntu, bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego; - art. 124 u.g.n., przez ograniczenie prawa własności na podstawie nieustalonych przesłanek i w błędnym zakresie, nieodpowiadającym terenowi niezbędnemu dla czynności, dla których został wyznaczony; - art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, przez częściowe wywłaszczenie właściciela gruntu bez prawidłowego sprawdzenia podstaw faktycznych takiego ograniczenia i bez prawidłowego ustalenia jego zakresu. W uzasadnieniu skargi skarżącą zarzuciła nieuwzględnienie przedkładanych w postępowaniu administracyjnym orzekającym organom dowodów z dokumentów, zdjęć i nagrań w zakresie właściwego rozmiaru powierzchni ograniczenia. Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaznaczony jest pas wskazany przez uczestnika. W legendzie do planu linia 110 kV oznaczona jest dwiema równoległymi liniami z przekreśleniami, ale bez wskazania odległości faktycznej w terenie, a na mapie m.p.z.p. przebieg linii 110 kV jest zaznaczony również takim samym znakiem, czyli bez podania odległości. Poza tym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nigdzie nie ma podanej przez wnioskodawcę odległości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z 29 maja 2023 r. inwestor, jako uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi oraz o zasadzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga i przedstawione w niej zarzuty częściowo zasługują na uwzględnienie i konieczne jest usunięcie z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organy administracyjne obu instancji. Zgodnie z art. 124 ust. 1a u.g.n. w wypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei ust. 1 art. 124 tej ustawy, do którego odsyła powyższy przepis stanowi, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast w myśl art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może nastąpić, gdy uprzednio została wydana decyzja na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości); wniosek dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego; spełnione zostaną przesłanki z art. 108 k.p.a. (konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, interes społeczny, wyjątkowo ważny interes strony); występuje ważny interes gospodarczy. Należy jednak zaznaczyć, że zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 108 k.p.a. oraz przesłanki ważnego interesu gospodarczego, wymienionej w art. 124 ust. 1a u.g.n. nie wymagają łącznego ich wystąpienia, bowiem zaistnienie jednej z nich uprawnia organ administracyjny do wydania decyzji z art. 124 ust. 1a u.g.n. Ponadto w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że instytucja prawna przewidziana w art. 124 ust. 1a u.g.n. ma na celu przyśpieszenie procesu inwestycyjnego, bowiem ustawodawca nie wprowadził wobec decyzji wydanej w oparciu o ww. przepis wymogu ostateczności. Podnosi się, że powyższa regulacja ma na celu zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnego i szybkiego zrealizowania inwestycji, bez potrzeby oczekiwania na wynik kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i nie ma do niej zastosowania art. 9 u.g.n. w zakresie wstrzymania jej wykonania (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 15/21). Jak już wspomniano, z brzmienia powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. musi być poprzedzone wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Jej subsydiarny charakter oznacza, że decyzja taka może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy występuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu prawa do nieruchomości. Wyeliminowanie więc z obrotu prawnego decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, oznacza automatycznie konieczność uchylenia późniejszej decyzji o niezwłocznym zajęciu. Stanowisko takie, co do zasady niekwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zajął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 482/17. Powyższy pogląd podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Powyższa kwestia ma przy tym kluczowe znaczenie w sprawie w dniu 28 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w sprawie sygn. akt II SA/Sz 417/23 uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 28 lipca 2022 r. nr [...], ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na przebudowę istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji M. - N., polegającą na podwieszeniu napowietrznych przewodów linii, a także na jej funkcjonowanie po wybudowaniu, na części nieruchomości w pasie o szerokości 11,5 m, o powierzchni zajęcia nieruchomości – 2.432 m2. Tym samym nie zachodzi obecnie przesłanka umożliwiająca rozstrzygnięcie decyzją administracyjną w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., albowiem decyzja Starosty [...] z dnia 28 lipca 2022 r. nr [...], została usunięta z obrotu prawnego. Na marginesie wskazać należy, że podobna sprawa w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym była przedmiotem postępowania sądowego WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 397/23. Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje wydane przez organy administracyjnych obu instancji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.).